专访全国政协委员、财政部财科所所长贾康：三步解地方财政困境：扩税源 严转移 控支出

每经记者 金微 发自北京

在 “营改增”持续推进的背景下，地方税源进一步缩窄。十八届三中全会提出，完善地方税体系，逐步提高直接税比例。目前来看，未来资源税、房产税和环境税均可作为地方税源重要支柱，替代营业税作为地方主体税种。

全国政协委员、财政部财科所所长贾康在接受《每日经济新闻》记者（以下简称NBD）采访时谈了他对地方财政以及地方债等问题的看法。

地方债局部有明显压力

NBD：今年二三线楼市疲软，土地市场受影响，自然会影响到地方财源中的土地收入，地方债是否会受到影响？有没有风险？

贾康：客观来说，前些年，地方债在改进民生、地方经济建设上起到了支撑作用。目前中国地方债的总量是在安全范围之内，但是，地方债务局部有明显压力，在某些项目上也有特定的风险因素，特别是不透明，这种不透明操作给项目带来了隐性风险，这种风险不能有效防患于未然，社会代价非常高。虽然总量安全，但是地方债增长比较高，从高速增长来源看，土地指数较大，这个市场如果出现比较大的松动，比如突然回落的话，要加强关注。

NBD：未来在中央层面如何更好地管理地方债问题？

贾康：从财政体系来说，应该是从完善立法源头开始，那么就是要合理财权形成现代的预算，而这个预算的运行和合理运用资产产权这样一套秩序联系在一起，核心就是要把地方债务阳光化，让市场包括资本市场更有效地按照现代经济来对接。

深化省级以下分税制改革

NBD：地方债的出现也源于地方财政问题，这又牵扯到分税制的改革问题，如何厘清这个源头？

贾康：中央与地方财力与事权不匹配的财政体制因素，导致地方政府长期面对资金缺口，这是“土地财政”等问题的制度根源。1994年分税制改革搭建了中央与地方财政分配关系的基本制度框架，这个框架增强了中央政府财政收入的比重，有效缓解了中央财政困境，但随着时间推移，省级以下分税制迟迟不能到位，对地方财政运转的不良影响日益明显。至今仍未明确划分各级政府的事权和财权，地方政府缺乏主体税种，但要承担大量的公共事务支出，使得地方财政捉襟见肘，地方债不断升高，增加了未来引发财政系统风险的隐忧。

NBD：有很多人对分税制改革提出异议，认为正是因为分税改革使得事权不断下移，地方承担过多的事权而没有相应的财权匹配，导致地方政府出现财政危机，你如何看？

贾康：我不这么认为，分税制改革的历史功绩具有里程碑意义。有人提出今后可以依靠增值税式共享，而且实行一地一率。我认为这是一个非常危险的思路。回到一地一率，那就是回到分成制、包干制，颠覆了1994年配套改革的基本制度成果，回到一个“会哭的孩子有奶吃”，天天“跑部钱进”、苦乐不均的状态。现在欠发达地区和基层，更倾向于包干制，越困难的地方越是实行包干制。近年备受抨击的地方政府职能扭曲、行为短期化、“土地财政”化、隐性负债大行其道风险不易有效防范等问题，究其根本原因，恰恰就是弊病丛生的分成制、包干制的实际制度状态派生的。所以说，深化省级以下分税制改革迫在眉睫，化解地方债症结，势必回到财税配套改革如何深化的命题上。

三方面缓解地方财政困难

NBD：具体而言，该如何缓解地方财政困难？

贾康：缓解地方财政困难，首先是积极构建和完善合理的地方税体系，形成地方政府稳定财源。一是推进资源税改革进程；二是推进不动产税制改革；三是适时启动环境税改革措施，由于环境治理属于地方政府管理范畴，因此这部分税收所得也主要归属地方。

另外，需要规范财政转移支付制度。一是继续扩大一般性转移支付资金规模，清理整合专项转移支付项目，尽可能减少项目支出的交叉、重复，严格控制新设项目；二是完善现行的转移支付，尽量采用客观的量化公式和能够反映各地客观实际的统计指标，进一步制度化、规范化；三是加快研究建立生态补偿的横向转移支付制度，即在经济和生态关系密切的同级政府间建立区际生态转移支付基金，通过辖区政府之间的相互协作，实现生态成本在区域间的有效交换与分担。

同时，实行更加突出绩效的财政支出管理，政府部门花钱要树立节约意识，更强调结果导向，树立绩效观念。一段时间以来，从中央到地方贯彻落实中央“八项规定”要求，厉行勤俭节约，反对铺张浪费，取得了一定成效。但在国家“钱袋子”收紧的情况下，无论中央还是地方，务必要结合全面改革，将“八项规定”要求长期贯彻落实下去。一方面要优化财政支出结构，守住民生底线，确保支持经济转型的各项支出；另一方面，要加快完善财政绩效管理制度，充分发挥人大、政协、审计和社会公众对预算的监督作用，切实提高政府花钱效益，确保把有限的钱用在刀刃上。