建设村的探索与困惑：土地流转模式路在何方

每经记者 岳琦 发自冕宁、成都

自中央启动全面深化改革以来，农村土地前所未有地牵动着各路资本的目光，与土地流转息息相关的农民合作社亦备受瞩目。土地流转，谁来主导？流转给谁？怎么流转？钱从哪来？地作何用？在这些问题上，学界争论不休。

1月14日，媒体曝出四川省凉山州冕宁县建设村1300万元 “分红”，令其名噪一时。《每日经济新闻》记者实地采访发现，建设村土地流转由具有资本实力的本村带头人设立的农旺合作社主导，初步完成了对农地流转，且在流转过程中维护了农民的权益，但合作社的探索亦面临诸多隐忧，对带头人圈钱、非法集资的质疑也不绝于耳。

“实际上，这种能人治村的模式，全国各地都在探索。”中国社科院农村发展研究所研究员李国祥对《每日经济新闻》记者表示，因为农村是一个封闭的体系，有资本、有能力的本地人能够更快地融入当地这种社会体系。

建设村对村民互助的 “内置金融”模式进行了一定的探索，但同时也面临着巨大的考验，资本下乡式的外部模式也存在着一些问题。长期研究“三农问题”的学者李昌平力挺内置金融模式，并称这将是中国农村土地流转的主要方式。

建设村探索投资非农产业

经过数日调查，记者发现建设村合作社土地流转的模式确有一些创新之处，其土地流转效率及农村经济发展成果也足以旁证。

建设村农旺合作社发起人金洪元为当地知名私营企业主，同时任建设村村支书。在该合作社设立之初，金洪元等人为取得农户信任，以个人名义拿出1000万元注册股本金作为对农户的 “风险保证金”；为了提高农户参与土地流转的积极性，他甚至做出年息收益20%的承诺。

随着合作社资金规模的扩大和土地流转需求加大，农旺合作社探索投资非农产业，如建设沙场、水电站等，并通过“特殊方式”保证4年内的固定收益回报。这进一步刺激了村民的土地流转和投资热情。

通过这种模式，建设村在3年时间内，就基本完成了全村土地的流转和村民入社。

能够在几年时间内完成土地流转并培育出诸多农业产业，尤其是村民几乎没有产生抵制和抗拒的情绪，在全国土地流转中都实属不易。

土地流转之后，通常都面临如何产生效益的问题。建设村并没有走“卖地”的道路，而是通过多元产业投资，保证了农地效益过渡期的平稳发展，从而使农地在几年积蓄之后产生规模化、产业化的高效益，同时也建立和培育了合作社整体风险抵抗能力。

值得注意的是，据建设村村民及金洪元介绍，早在上世纪90年代，金洪元即带领当地青壮年劳动力外出包工务工，人数最多时达到400多人，经过十几年的发展，金洪元实现了个人财富积累和经验增长，而建设村村民亦较同地区农民更具开放理念和资金积累。

通过农村劳动力外出务工进行原始积累，再回村开展土地流转，流转之后进一步解放农村劳动力。建设村在这个意义上实现了一个循环。而在建设村土地流转中，金洪元及大多村民的资本积累发挥了决定性的作用。在农地流转后，农村土地不再需要太多劳动力，更多精壮劳力可外出务工或就地务工，又形成农村家庭的一个重要收入来源。

能人治村易出滥用资金问题

《每日经济新闻》记者注意到，农旺合作社的发展依赖于发起人金洪元等人的资金、资源和能力，合作社的产业发展与金洪元等人的个人产业存在大量的关联交易，一旦出现人员变故，合作社发展将面临严重打击。

对此，李国祥表示，山东、天津等地政府部门都在积极寻找 “能人”回乡治村。但这种模式较为依赖“能人”的公信力和道德诚信，此外如果封闭性不好，也容易出现超范围募资、滥用资金等问题。

虽然目前建设村集资范围仅限于本村人员，投资主要以本村企业经营的产业项目为主，两者都具有一定封闭性，但可能出现的资金管理问题亦值得注意。李国祥也表示，随着资金量的增大，如果合作社不规范操作，控制其封闭性，很容易产生问题。

此外，《每日经济新闻》记者在建设村了解到，农旺合作社并没有专业财务人员，也不具备专业财务管理能力，只是以流水账的形式进行财务管理。就农旺合作社的管理模式而言，没有实现专业化的管理运营。

农旺合作社一位负责人金瓯对记者表示，他们已经意识到管理的问题，也准备在近期引入专业的财务人员和管理人员，同时按照规范的财务和管理制度规范合作社的运营。

但对于农村地区来说，引入专业人才并不是一件容易的事。随着建设村专业化的发展，其人才短缺问题突出。“村里的招聘工作做了很久，但农村的环境对人才的吸引力不足，即便工资高也没用，”建设村文书朱宗虎对《每日经济新闻》记者表示，“农村工作环境复杂，人情关系固化，这些都很难解决，只能想办法尽量留住本村毕业的大学生。”

此外，建设村通过投资方式，将专业合作社组织起来也值得商榷。农民合作社大多为小规模的经济组织，试图要解决农产品市场竞争力的问题，显然不具有明显优势。而已经有个别地方能够注册联社，把多家农民专业合作社集中起来，整合品牌、统一营销。

据记者了解，农旺合作社与其宣传的旗下各个产业组织的关系，实则通过另一种渠道实现联合。建设养殖专业合作社、种植专业合作社及沙场、水电站与农旺合作社在法律上只是投资对象与投资者的关系。因农旺合作社与上述机构法人存在重合，故对外统称沙场等为合作社旗下产业。

资本下乡VS内置金融

何为土地流转的最佳 “途径”？国内多地早已展开了一些自发性的探索与实验。《每日经济新闻》记者通过梳理发现，从目前国内土地流转的探索实践来看，主要包括“内生式”和“外部资本撬动”两大类。

早在数年前就已经在探索的益阳模式，就充分借助了资本的力量。

公开信息显示，湖南省益阳市从2009年起探索土地信托流转模式，通过“政府信托”的方式将农户分散的土地流转集中起来，再以合同方式租赁给农业公司或大户，这种政府扮演“中间人”角色的模式，希冀通过此种方式解决传统土地流转中双方屡屡违约的难题。

益阳当地的一位官员曾向媒体表示，“益阳模式”有三方面特点：一是通过“三角形”关系形成了更为稳定的土地流转契约关系，农民把承包经营权信托给政府后，在随意退出方面受到制约；二是政府作为中间人，积极发挥整合项目、提高土地资源利用效益等功能；三是可以兼顾多方面利益特别是保障农民利益，而且这种信托关系可以继承，具有稳定和长期的特性。

《每日经济新闻》记者注意到，“益阳模式”中亦存隐忧：随着土地收益不断提高，与土地相关的纠纷越来越多，在土地流转中如何做好各种矛盾化解，从体制机制上保障农民的权益？经济波动中可能出现大量农民工返乡，如何解决他们的隐性失业和生活保障问题？如何解决流转费用过低的问题？如何防止融资造血功能缺失？

值得注意的是，益阳似乎也已意识到存在的问题。据新华社报道称，益阳市陆续出台了一些针对性措施，其中一项重要内容就是土地确权。

长期致力于土地流转研究的“三农问题”专家王世渝就力挺资本下乡。《南方周末》援引王世渝的话称，只有这样“知识和技术才会去农村，才能带去新的种植、经营和管理模式”。而资本下乡，瓶颈在土地制度。解决土地问题，相比订单农业、土地租赁、土地入股这类传统模式，“信托是最好的方法”。

王世渝认为，遍观全世界的土地制度，“土地信托流转是中国当今环境下最好的模式”，他力挺资本下乡推动农业产业化，辅之以外部金融。在他看来，应该“推动整个农村全面金融服务体系的建立”，包括银行、信托、证券等各种金融服务。

如今，资本大鳄们对土地流转表现出了浓厚的兴趣。“中信·农村土地承包经营权集合信托计划1301期”已于2013年10月10日正式成立，委托方为安徽省宿州市埇桥区人民政府，而所涉的可流转面积是5400亩。

同样是在2009年，“三农问题”专家李昌平却在河南省信阳市郝堂村开始试验另外一种截然不同的土地流转路径。在解决“农地流转给谁、怎么流转、钱从哪来”的问题上，李昌平主张效仿台湾地区农会制度，主要通过“内置金融”在村庄内部解决。建设村的模式某种程度上亦属于村社资金互助，即“内生机制”。

《每日经济新闻》记者注意到，“内生机制”的建立，某种程度上依赖村干部等带头人的道德自省和执行能力。如何建立起一个有效的监督制约体系显得尤为重要。

最近几年，农村合作社在国内如雨后春笋般涌现出来。公开数据显示，全国的数量在2012年底就已经超过68万家。

然而，李昌平向《每日经济新闻》记者介绍称，2006年起国家开始允许做资金互助社，但截至2013年7月只批了49家。

“跑路事件”引起流转纷争

在土地流转过程中，亦时常有一些负面案例暴露出来。

据中国之声 《新闻纵横》2014年1月23日报道，从2013年初开始，江苏省盐城市亭湖区内陆续有多家农民资金互助合作社人去钱空，众多储户的存款也无法兑付。

并且，在外来社会资本进入农村时，也会出现农户利益无法保障的问题。据《每日经济新闻》记者此前独家报道，曾经的“先进典型”山东枣庄市阴平镇银苗粮食种植专业合作社及其理事长邵长宝，身背1090亩土地流转抵押贷款跑路。

“大户”邵长宝成了当地流转土地抵押贷款的“跑路第一人”。留在他身后的是80万元的农民工资和300万元的土地融资债务，以及被扣押在银行的金陵寺村1000多亩土地使用权证。

农业部相关人士此前接受《每日经济新闻》记者采访时指出，针对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地导致的‘非农化’和‘非粮化’问题，历年的中央一号文件都提出了加强土地流转管理和服务、保障农民土地流转主体地位等政策要求。

对此，李昌平对《每日经济新闻》记者表示，外来资本不会真正考虑农民的利益。他认为，今后中国农村土地流转应该主要依靠内置金融方式，并限制外部金融资本的进入。

中国人民大学农村发展研究所所长严瑞珍对 《每日经济新闻》记者表示，在市场经济下，无论哪个主体，农地经营风险问题都很难避免，主要还是要让经营主体有收益，同时能够获得金融、技术等方面的支持。

十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提到，引导企业工商资本到农村发展合适的种养业，同时要防止资本进行非农化生产。近日刚刚出炉的中央一号文件指出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。

此前，中农办副主任陈锡文也表示，“现在没有多少人是愿意到农村租了土地继续种粮的，很多土地被转租之后非粮化、非农化的现象必须要被遏制。”针对土地流转要有规矩，要有底线。