刘明德：何不减免地方债？

审计署近日公布我国各级政府的债务审计结果，截至2012年底全国政府性债务的总负债率为39.43%，低于国际上60%的负债率控制标准参考值。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务10.8万亿元，负有担保责任的债务2.6万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。

若按照审计署的说法，当前中国各级政府的债务属于可控范围，但是如果地方债在尔后10年间以每年15%的增速激增，那么，到2023年6月底，地方政府债务将达到42.48万亿元，若以7%的利息计算，到那时候，一年所需的利息开支便是3万亿元。可见，地方债若着眼于未来，那便是一件很严重的事情。因此，地方债的解决实在迫在眉睫。

解决地方债有不同的药方，在此笔者不揣简陋，建议中央政府依据不同地方政府的财政能力给予不同程度的减免，理由如下：

一、促使地方政府将各自债务阳光化、透明化。地方政府的账面债务在这几年快速攀升，根据《上海证券报》的分析，地方政府性债务结构可分为两部分：一是可以公开数据的显性债务，主要包括财政部代发地方债、城投债、平台贷、信托等；二是难以公开数据的隐性债务，包括垫资施工、BT项目、发行理财产品、私募等隐性债务。由于中央政府不断出台政策限制地方政府举债，这便导致地方政府为了筹资发展出越来越多样化、隐蔽化的融资工具，其结果便是推升了地方政府的举债成本，从而提高了其债务风险。其实中央政府可以一方面推动加强债务管理和监督；另一方面特赦地方债，但前提是，地方政府必须把自己的所有债务阳光化、透明化。换言之，债务不公开就无法得到减免。

二、抑制地方政府对土地财政的依赖，从而降低房价。止不住的房价已经成了国人胸口永远的痛。根据国家统计局公布的数据显示，2013年11月全国70个大中城市里，北上广深的房价同比上涨20%以上；厦门、南京、西安、武汉等26个城市同比上涨10%以上，70个城市有69个同比上涨。

房价上涨的原因很多，但地方政府因缺钱而卖地也会推动房价上涨。在现有财政体制之下，地方事多而钱少，土地出让金又划归地方政府，加大加快土地资源的出让便成为地方政府主要的开源之道，与土地相关的收益成为地方财政的重要收入，其比重在有些地方甚至超过一半，于是就出现了地方政府的卖地收入不断创纪录的情形。

根据中国指数研究院发布的2013年城市土地出让金额的数据显示，上海、北京、广州、深圳四个一线城市的卖地总收入超过5166亿元，同比涨幅达63.69%。其中，上海在2013年的卖地收入2262亿元，比起2012年的991亿元，涨幅达到128%。由于地方政府的资金需求没有上限，故而土地出让仍将是地方政府的重要财源，房价仍将上涨。

如果中央政府能够减免地方政府债务，那么，地方政府的债务负担便能减轻，土地财政的需求就能减少，土地成本降低之后，“国五条”、“穗六条”、“沪七条”等调控措施才能显现效果。

三、避免地方债务违约。根据审计署公布的结果，虽然目前地方债的风险仍处于可控范围，但是其风险不能轻视。由于地方债务至今尚未公开透明，因此，地方债真正的风险在于隐藏、转移和不受监督，以至于中央政府和地方政府都可能低估了风险，于是，地方政府的债务不断膨胀，一旦有一天土地收益明显减少、经济增长放缓，到了举新债也还不了旧债的时候，地方的金融系统可能瞬间出现明斯基时刻(MinskyMoment)，而且，这种情形可能不只出现在一两个地方，到那时候，整个经济运行难免受到影响。

为了避免地方政府陷入债务的恶性循环，中央政府应该尽早解决地方债务难题，而其方式之一便是全额或部分免除个别地方政府的债务。

四、降低地方政府的融资成本，普惠当地百姓。虽然在地方政府负有偿还责任的10.8万亿元债务中，有86.77%用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等与经济发展和民生工程相关的项目，但是，我国仍处于快速城镇化和工业化的进程当中，这就意味着地方政府举债建设仍无法避免，未来十年地方政府债务仍将持续成长，地方政府的融资成本可能不断上升。目前，地方政府向银行贷款年利率在7%以内还可接受，但是其他融资工具，诸如融资租赁或信托资金的利率则超过10%，这一部分举债若太多，则会把地方政府带入债务泥潭而无法脱身。因此，如果中央政府可以揽下地方政府债务，至少是部分债务，那么，地方政府的债务减轻之后，债务利息和融资成本便都可以降低，地方居民跟着受惠。

五、免除财政困难地区债务，促进区域平衡。由于现行财政体制的关系，地方与地方之间财力非常不平衡，这种安排不利于实现社会的公平与正义。根据审计署公布的数据，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任债务的债务率高于100%，这些财政困难地区，若不免除其债务，很可能排挤当地的教育、医疗、卫生、社保业务支出而有害当地民生，使得区域发展更加不均衡。

六、建立官员任期责任制，抑制地方政府举债冲动。众所周知，地方债的一个重要成因是以GDP论地方官员的政绩，于是，地方政府官员上任伊始，通过招商引资、加大公共建设，从而以高GDP取胜，但高GDP的结果通常也是高负债。由于各级政府官员任期结束之后，债务并没有带走而是留了下来。如果留下的债务过多，这就限制了下一届政府的财政空间。然而，债务是否应该由下一届政府来承担？相反的，制造债务的上一届官员不但不用为债务负责反而可以升官，这种情形虽然不正义却比较普遍。为了纠正这种偏差，宜建立任期债务责任制，例如当年财政赤字不能超过前三年GDP平均数的1%~3%(财政能力佳者可达3%,差者则在1%以内)；但在建立该制度之前，宜普遍减免地方债。

由于中央政府所掌握的庞大资源和税收能力，外债很少(至2013年9月末，外债余额为8229.18亿美元)，且外汇储备高达3.66万亿美元，理论上，由中央政府一肩扛起地方债务应该没有太大问题。着眼于未来，笔者认为应改革目前税制，重新分配财源事权，提高地方自有财源，才能减少地方负债；至于地方债的全免或部分免，中央政府应设定在某一时点之前的债务才纳入；也不是一次性免除，而是在接受中央政府的财政监督下分5~10年免除，最后要制定公共债务法，明确规定各级政府的举债上限，使从上到下有法可依，公开透明，给各级地方政府一个全新的开始。

(作者为德国柏林自由大学博士）