李宇嘉：房价调控目标“落空”的根源在哪里

按国家统计局公布的房价指数，我国主要城市中有接近三分之一无法完成2013年初发布的房价控制目标，尤其是去年房价涨幅超过20%的一线城市。但是，从重点城市(如广州、上海等)披露的数据来看，房价似乎并没有涨得如国家统计局数据显示得那样高，如广州国土局披露其房价在去年11月同比下跌5.5%(而国家统计局显示其上涨20.9%)，上海在今年元旦披露其2013年房价同比涨幅仅7.64%(而国家统计局显示其在11月同比涨幅达21.9%)，深圳统计的2013年1至11月全样本房价上涨7.5%(而国家统计局显示其11月同比涨幅达到21.0%)。

从数据看，两者差距仅仅在统计方法上，地方政府通过“限价”、“限售”和“限签”等行政手段来降低房价数据，以实际成交的数据来统计，而国家统计局则除了考虑实际成交数据外，还考虑了地方调控本地房价的力度、本地居民房价感受、以及本地是否有“地王”出现等因素。

目前，媒体均在报道“未达目标城市是否会被问责”，而且大都从破除土地财政、树立政策公信和长效机制构建等高度提出行使问责的必要性。可以说，国人和媒体都在拭目以待。鉴于今天楼价已成了国人最敏感的痛点，如若采纳地方公布的数据，相当于变相承认了地方政府在“做数据”的合理性，不仅否认了国家统计局披露信息公信，也与国人的实际感受大相径庭。为维护信息披露的统一性和政策公信力，控制房价的民生工程属性，中央政府对地方问责是必需的。

但是，房价控制不力的责任是否在地方政府，却是需要深思的问题。在中央政府看来，责任毫无疑问在地方政府。“上有政策、下有对策”早已有之，而且在房地产领域体现得尤其显著：楼市每有下滑之势，地方托市行动此起彼伏、五花八门；而在楼市上涨时期，地方则变相抵制中央的调控政策。例如，2008年国家支持改善性住房需求的政策，在地方被泛化为对投资需求的支持；“十二五”期间3600万套保障房的供应，在某些地方被演化为“滥竽充数”、“以次充好”的数字游戏，甚至成了地方政府和企事业机构借机集资建房的好机会；地方财政支出不往公共服务配套投，反而政府办公大楼建的一个比一个气派；强有力的“20%个税政策”在地方被百般变通而落空。所有这些，不仅造成有效的调控政策得不到执行，需求无法满足和分流，房价上涨压力越来越大，而且长效机制难以建立，最终的社会和经济风险都甩给了中央政府。

就以2013年为例，这一年全国土地出让金将超过2010年的3.1万亿创历史新高，这应该是2013年中国房地产市场的最大特征。搜房网的统计数据显示，2013年全国45个重点城市除西安、海南外共诞生了67个总价或单价地王。甚至在9月25日的房地产用地管理和调控座谈会上，国土资源部明确要求“务必做到年内不再出地王”，可就在主管部门喊话的第二天(9月26日)，南京和珠海接连挂出了“双料地王”。不仅如此，在国土资源部发布“地王禁令”后的两个月内，全国45个重点城市中有15个城市出现年度单价或总价地王，8个城市刷新地王纪录。

土地出让金创新高、地王频出，不仅大大助推房价上涨并冲击老百姓的预期，而且更加深了各界对于“土地财政”依赖的判断。这不，2014年的房价上涨又有了驱动力了。这从各大机构对2014年的判断可见，而近期披露的各地规模大、期限错配、土地依赖的政府性债务难题也是最好的注解。如若地价和房价下跌，谁来给地方政府买单呢？而这天价的地王和巨额的土地出让金中，地方政府用于反哺民生(保障房、医疗教育和社保等)的又有多少呢？土地出让金净收益10%用来建设保障房的规定喊了快10年了，有多少城市达标了呢？各地社保存在不同程度的“空账”，但土地出让金在预算外循环则无法得到控制。房地产的这些顽症，不仅致使调控失效，而且对政府治理和社会稳定有极大的负面冲击，这是中央不满地方调控绩效的根源。

当然，地方政府也有一肚怨气。一则，房价上涨的决定因素，很多是体制性的，如下游房地产市场化受到上游土地市场化改革滞后的影响，造成供给不足的常态；分税制减少了地方政府财源，而事权却有增无减，不依赖土地和房地产怎么办？义务教育、基本社会保障等公共服务产品的供给责任不在地方，而应在中央；改革开放以来年度货币供应增速在20%左右，对于资产价格的推动可想而知等等。2013年房价之所以上涨，上述体制性制约的推动应是主要原因，而这些制约因素在短短的一年内怎么可能消除呢？二则，为了控制房价上涨，各地政府在2013年采取了限售(高价盘不准入市)、限签(已入市楼盘不给网签)、限价(规定上涨幅度，甚至是零涨幅)等行政措施。假如从各地市场的实际成交数据来看，2013年的房价上涨幅度事实上确已大幅度下降。

现在看来，单拿地方政府和国家统计局的数据来看，两者的差距反映的是不同的统计方法，或许都反映了问题的一个侧面。试想，每套住房的属性都有差异，即使是相邻两套住房之间，房价统计要做到代表性强、贴近老百姓的主观感受，在国际上也是很大的难题。若上级部门以国家统计局披露的数据为标准来对地方政府实施问责，其背后的真实意图，笔者判断可能含有对分税制改革以来地方政府土地财政偏离公共财政职能的不满和纠偏意图。事实上，在很大程度上，土地财政并非在发挥城市建设和公共服务产品融资职能，而更多是从有利于提升GDP政绩、争取地方政府经济利益甚至是地方政府责任人利益的角度出发的，遂使得房价越来越高、房地产市场距离民生属性越来越远，乃至影响了经济转型和社会稳定。由此，笔者认为，现在需要做的是，在问责地方政府的同时，也要倾听地方的声音。毕竟管理房地产的大量工作主要在地方，为激励地方政府主动去控制房价，还需从政府和市场的边界、政府职能实现的手段、中央和地方公共财政职能划分、财税体制改革和预算管理等方面入手。

(作者系深圳市房地产研究中心高级研究员)