吴福明：土地改革不能忽视粮食安全

◎吴福明（上海社科院经济所博士）

12月23日至24日，中央农村工作会议在北京举行。会议全面分析“三农”工作面临的形势和任务，研究全面深化农村改革、加快农业现代化步伐的重要政策，部署2014年和今后一个时期的农业农村工作。关于确保粮食安全，会议指出，我国是个人口众多的大国，解决好吃饭问题始终是治国理政的头等大事。要进一步明确粮食安全的工作重点，合理配置资源，集中力量首先把最基本最重要的保住，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。

粮食安全成为今年中央农村工作会议的重要内容。而此前的中央经济工作会议提出明年经济工作的首项任务便是保障国家粮食安全。会议强调，国家粮食安全必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的战略。要依靠自己保口粮，集中国内资源保重点，做到谷物基本自给、口粮绝对安全。坚持数量质量并重，更加注重农产品质量和食品安全，注重生产源头治理和产销全程监管。为此必须抓好粮食安全保障能力建设，加强农业基础设施建设，加快农业科技进步。

并不乐观的形势

早在1994年，美国学者莱斯特·布朗在《谁来养活中国》中预测，中国在1990年到2030年间，因人口和人均收入的增长将出现2.07亿吨至3.69亿吨的谷物缺口，并声称中国必将出现粮食短缺。而事实却是自2003年以来，中国粮食 “十年增”，2009年中国谷物产量为5.31亿吨，今年已突破6亿吨，我国谷物的供给和需求基本处于平衡状态。

尽管从2004年开始，中国从农产品净出口国变成了农产品净进口国，但逆差主要来自其他农作物。如中国的大豆自给率仅为20%左右，2012年我国粮食 （包括谷物、大豆等）进口量总计8025万吨，其中大豆进口量为5838.5万吨，占整体粮食进口量的比重达到72.8%。而同期，我国稻谷、小麦进口量分别为236.9万吨和370.1万吨，分别只占总产量的1.2%和3.1%。相对来说，主粮进口占比不大。所以，莱斯特·布朗的预言并未成真。然而，我国粮食安全形势并不容我们乐观。

首先，我国史无前例的城镇化进程将导致可耕种土地的紧张。目前，中国耕地总面积约为128万公顷，仅为国土总面积的13%。人均可耕地面积不到美国的四分之一。城镇化就意味着大量农地变为市地。可耕地将不断减少，从而成为限制粮食生产发展的重要“瓶颈”。

其次，我们将长期面临人口、资源与环境约束的压力。近20年来，中国用全球7%的土地，养活了全球五分之一的人口，这确实堪称奇迹。然而，我们的代价也是巨大的：消耗了全球35%的氮肥，透支了未来，造成了自然资源的减少与破坏。尤其是我国水资源十分贫乏，粮食生产的外部环境更加艰难。

再次，粮食生产还面临着增长的“极限”与自然灾害的影响。最近，英国《自然》杂志警告全球粮食安全接近上限。目前全球约有30％的粮食作物，包括水稻和小麦等，产量潜力可能已经到达了极限。有数据显示，粮食作物的产量已趋于稳定，甚至有急剧下降的趋势。

最后，在粮食供给内外环境偏紧的前提下，未来我国的粮食需求将呈现加速趋势。

别让土改影响粮食安全

我国的粮食安全，关乎国运。从某种角度来看，粮食安全就是土地的安全。首先，没有一定的可耕地做后盾，粮食安全就成为空谈。其次，如何提高土地利用的效率也很重要。土地流转能在一定程度上解决农村土地“抛荒”等问题，有利于农业经营方式的创新。所以，土地改革的目的是为了促进农村土地经营的效率，提高粮食产出。从这个角度来看，土地改革有利于促进粮食安全。然而，二者又存在一定的矛盾与现实中的背离：

土地流转与粮食安全存在理论上的悖论。这是由于对于大多数有农地承包权的“农民”来说，农地流转给种经济作物的人比粮食作物的租金要高。这就产生了客观的矛盾：农地承包权转让的财产性收益越多，真正种地农民的种地成本越高，种地收益越少，粮食安全越难以保障。所以这在现实中就带来了两方面的问题。一方面土地流转客观上抬升了地租，种粮大户受压；另一方面是“非粮化”现象突出。

与此同时，土地流转后再度荒废与环保问题也日益突出，资本“圈地”牟利意图也较为普遍。

长此以往，这种走调的土地改革将影响国家粮食安全。为此，在推进土地改革的同时，有关方面还应当采取系列措施来保障粮食安全。

第一，土地改革必须守住 “底线”。首要前提就是守住18亿亩耕地红线和粮食播种面积16亿亩的底线。其次，运用法律与经济等手段，加强地力保护，提高土地的质量。

第二，发挥价格杠杆，保护粮农利益。首先，提高种粮补贴，将补贴真正送到种粮的农户手中。其次，“谷贱伤农”，适当提高粮食收购价格。最近25年，我国种子价格暴涨数十倍，肥料、农药、除草剂等都是如此，可是商品粮价格只涨了6倍左右。所以，提高粮价很有必要。再次还要协调好各个市场，调控好种子、化肥、农药等物资的价格，使农民种田有利可图。最后，必须改变目前土地流转奖励政策中“轻农重商”政策，将资金奖励给那些真正“务农”的人。

第三，调整与细化土地流转政策，确立合理的粮食作物与经济作物的种植比例。

最后，建立国家层面的政策性土地银行，并在重点粮食产区设立分行，从源头上缓解农村资金短缺的矛盾，为粮食安全提供长期稳定的资金支持。