上海自贸区2014负面清单明年5月出炉 不在老版“拆补”而是“先加后减”

每经记者 周洲 发自北京

《每日经济新闻》记者独家获悉，上海自贸区2014版负面清单将于明年5月出炉。

新版负面清单的修改方式并不像业界猜测的那样，直接在2013老版本上“拆拆补补”，而是将所有外商投资受限的部委条款列出来，逐条跟相关部委进行讨论，先作加法，再作减法。

值得注意的是，这个版本的负面清单将淡化2013版的审批制投资管理体制的味道。

对2013负面清单不满意

上海自贸区2013版本的负面清单有长长的190项特别管理措施。

在这些特别管理措施中，有38项是禁止投资类，比如稀土开采；有118项列明了投资形式或者股比、规模等明确限制，还有34项只标有模糊的“限制”要求，却没有更明细的标准，比如“限制投资棉花（籽棉）加工”。

上海财经大学自贸区研究中心副主任陈波接受《每日经济新闻》记者采访时，直言上海自贸区2013版负面清单，“连一个试验的功能都没有起到。”

2013版负面清单与2011版《外商投资产业指导目录》中对外资的禁止类和限制类项目相似度极高，记者此前采访了解到，作为中国首部负面清单的上海自贸区负面清单，实际上是在《外商投资产业指导目录》的禁止类和限制类上参考而得。

上海自贸区负面清单罗列的190项特别措施中，禁止类38项，限制类152项。《外商投资产业指导目录》中，禁止类36项、限制类78项、鼓励类中的限制措施约43项，共约157项。二者吻合度极高。

“2014版负面清单肯定得瘦身。”陈波说，采取负面清单管理模式的大背景是中国准备更大幅度地对外开放，与其他国家和地区之间实现双边、多边和区域贸易合作。

而在谈这些合作时，很多发达国家对中国的原则性要求是必须拿出一个可以谈判的负面清单。而2013版负面清单还拿不出手。

新版负面清单“先肥再瘦”/

上海自贸区总体方案的主要参与者全国政协委员、上海WTO事务咨询中心总裁王新奎对 《每日经济新闻》记者说，他也不满意2013版负面清单。

目前，上海市管委会已经启动了新版负面清单编制工作。

参与制定新版负面清单的王新奎对记者称，2014版负面清单不是先“瘦身”，而是先“发胖”，再“瘦身”。“要有透明度，要把你（国内）所有的保护措施全部给列出来。你（对外商投资的限制）不能藏在后面，因为藏在后面不改，‘瘦身’了也没有用。”

在2001年加入WTO时，中国已经有“透明度”的承诺。“透明度”包括可获得性、可预见性和稳定性。

王新奎说，“透明度”按照惯常理解就是不公布就不执行，凡公布必须执行。

王说，搜集到的从地方到中央以及各部委对投资的限制，达17万条之多。这造成了上海自贸区负面清单并没能真正做到 “法无禁止皆可为”。

以民政部的 《殡葬法》规定为例，外商不能进入殡葬业，但《外商投资产业指导目录》里并无涉及殡葬业，上海自贸区的负面清单里也没有这一项。

在正面清单和负面清单的 “真空”地带，外商投资受到了部门规定的限制，这导致外资企业一直在观望，并没有像中国企业那样“抢滩”上海自贸区。截至11月底，新增的投资企业约近1400家，其中38家是外资企业，占比不到4%。

媒体也报道，外高桥保税区抱怨自贸区挂牌后，来的外资企业“小虾米”多，“大鳄”少。

“因为外商看不清楚负面清单是否真的对它们的投资放松了管制。”陈波说，“这些（管制措施）都要列出来，弄清楚到底有多少‘保护措施’，然后要跟国务院各部委去商量，哪些要取消掉，再出来一个实实在在的、具有透明度的负面清单。”王新奎说。

他还称，新版负面清单将会淡化对《外商投资产业指导目录》的参考，估计明年5月出炉。

中央应牵头顶层制度设计/

2013版负面清单饱受诟病的背后，是顶层设计的缺位。

“至今没有看到负面清单的制定程序上有什么改进。”陈波说。

在负面清单的制定中，自贸区内法律法规的制定也需要改革。“这个从来没看到有所改变，法律的制定过程不合理。”陈波说。

在他眼中，法律法规应该由相关部委和管理部门的人员、专家和学者之间共同制定一个草案，再经智囊团的头脑风暴，来评审是否有问题，然后召集利益相关方提意见。

“如果没有这样的程序，规则怎么定都会有问题，因为没有一个很好的机制将政策的谬误性防患于未然。政策制定的过程被忽略了，制定政策的方法没有改，这是2013负面清单负面评价较多的原因。”陈波说，“但愿2014版负面清单能更多访问企业人士尤其是民营企业人士的意见。”

从这个角度来看，并未充分反映利益相关方意见的《外商投资产业指导目录》并不具备足够的合理性与合法性。

陈波认为，从负面清单上目前出现的尴尬可知，若按上海自贸区总体方案制定法律法规的话，会跟现行的法律法规有冲突，而全国人大常委会并没有授权上海自贸区可以突破这些禁区。“中央层面没有授权自贸区可以突破。那到底做还是不做呢？”

陈认为，上海自贸区要放开手脚试验，只能中央松绑。“现行法律的制定者在中央层面，而地方制定自贸区内的法律法规，如果地方跟中央当时的制定者之间没有一个衔接，出台的法规跟中央没有衔接，那么可复制可推广的可能性较小。地方自己出台一个新法规，万一跟国家的冲突比较大，3年之后复制推广会很困难。”

也由此，陈波建议，政策制定须有一致性，参与全国性政策制定的人员需要参与，至少要了解上海自贸区的改革方案，由上海建议、中央跟各部委统筹作顶层制度设计。

“地方和中央有接轨，将来制度创新才能复制。否则以后批复的其他自贸区也会遇到这些问题。”陈波说。