吴福明:新一轮土地改革离不开农地金融的发展

◎吴福明（上海社科院经济所博士）

所谓土地金融是指以土地为信用工具而产生的一种长期融资制度，它包括农地金融与市地金融两方面。土地金融的核心是通过建立土地银行来发行土地债券，将不能流动的土地等不动产变成可以流动的资产，从而完成传统的土地经济社会向现代货币经济社会转型。

党的十八届三中全会进一步强化了农民对土地的使用权和承包权，赋予了农村土地的金融属性，为新一轮土地改革指明了方向。长期以来，城乡二元结构导致农村资源单向流向城市。农村资金大规模流向城市，内源性金融严重不足。其根本原因在于农地不能像市地那样来抵押。

新一轮土地改革将在一定程度上赋予农地的发展权与融资权。土地改革、农民财产权的落实与农业经营规模化离不开长期、低利的政策性土地金融的支持，需要大力发展土地间接金融，并探索各类土地直接金融工具。

首先，构建以政策性土地银行为支撑、土地股份合作社为基础的多层次土地金融机构。

其一，适时建立国家层面的中央土地银行，发行土地债券来支撑土地金融业务。

目前，传统农村金融体系正面临挑战，农地金融正在摸索之中，其组织结构正自下而上推进。各地基础组织的土地银行与土地合作社风起云涌，而商业性金融机构很少涉及农地金融贷款，且利率较高。显然，农村需要长期、低利的资金供给，这与商业银行以盈利为目的的工商贷款相悖。土地金融需要政策性土地银行来实施。

此外，随着农村宅基地和承包地经营权能得以抵押，农村数十万亿存量资产将得以盘活，如何管理这笔资产，平衡各方利益。只有国家层面上的土地银行才能担当此任。

为此，笔者建议将现有相关的政策性金融机构重组，设立中央土地银行，并在重要农业产区设立分行，使之成为各类基层土地银行等土地金融组织的最后“贷款人”与农村土地金融的管理人。中央土地银行可以通过发行土地债券融通长期、低成本的资金用于土地金融贷款。

其二，规范现有的土地合作社与所谓的各类土地银行，将之改造成农村基层的土地金融机构。目前，无论土地合作社还是土地银行行政色彩浓厚，多半为土地流转的中介，其金融化程度不高，封闭性与区域性色彩浓厚。合作社之间的联合程度不高，抗风险能力差。土地银行主要从事土地的存贷业务，与真正意义上的土地金融组织还有相当的距离。

其次，完善有关法规，创新直接土地金融工具。目前专业信托公司已在安徽宿州与江苏无锡推出农村土地承包经营权信托。农地信托流转不仅是土地制度的创新，也是经营体制的创新，有利于促进农业的规模经营与集约经营，便于农村土地资源的合理利用与国家土地政策的顺利实施。同时，承包地入股在探索20多年后也出现了新的特点，无论是农地信托还是农地使用权入股，他们都是农村基层探索的有中国特色的直接土地金融工具。对拓展农村金融，服务农村经济具有十分重要的意义。

由于相关法规不完善，此类创新在实际运作中存在不少困惑与风险。为此，国家应尽快修改与完善《土地法》《担保法》《物权法》，在此基础上制定《农地信托法》，建立农地信托登记制度，并明确农地入股中相关法规及其实施细则，以维护入股农民的权益。

最后，发展农地评估、担保与保险等土地金融配套服务机构。

“稳定农村土地承包关系并保持长久不变”，为做实农民土地财产权提供了基础，当前，有关部门应尽快推动农地确权进程，提高权属登记与发证工作效率。目前各地土地流转中介很多，但层次不高，有关土地估价、担保及其保险的人才奇缺，农村土地交易所、物权担保公司等只在少数地方存在，大部分地区此类机构缺乏。这也在一定程度上制约了农地金融的发展。所以，有关方面应当加快土地金融及其相关业务人才的培养，鼓励平台中介的发展。