安徽铜陵户籍改革两年：接近4万流动人口落户 工业转型期利润正增长

每经记者 查道坤 发自安徽铜陵

11月15日，承载多个领域改革希望的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》出炉，其中在“健全城乡发展一体化体制机制”中明确规定 “推进农业转移人口市民化，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民”、“加快户籍制度改革”。

至此，多年呼吁的户籍制度改革总方向终于明确，虽然在不同类型城市中，落户限制要求不同，但作为城镇化的重要一环，户籍制度改革“纲领”让更多农民看到希望。

事实上，早在2011年，安徽人口最少的城市——铜陵就开始了户籍制度改革。当年，铜陵取消了农业户口和非农业户口的区分，统称为铜陵市居民，而外地人口只要和公司签订劳动合同，就可以申请成为居民，并在当地落户。恰逢十八届三中全会召开期间，《每日经济新闻》记者在铜陵实地调查，试图揭示户籍制度改革的铜陵模式。

2011年11月23日，铜陵市举行流动人口居住证首发仪式，这也意味着铜陵正式启动户籍制度改革。不过发放居住证只是铜陵户籍制度改革的开始，其改革的重头戏是全面推行城乡一元化户籍登记管理，即对全市户籍人口取消传统的农业户口和非农业户口的性质划分，统称为“铜陵市居民”。

农村人口变为居民之后，铜陵市表示，不强制农民退出土地，继续获得土地收益和补贴的前提下，农民可以享受到与城市居民一样的就业、养老、医疗、教育、住房等社会政策。

铜陵此举将中国传统的户籍“二元模式”改为“一元模式”，成为安徽“第一个吃螃蟹”的城市，并成为全国关注的焦点。不少专家认为，铜陵户籍改革吸引了大量的外来人口，这为人口较少的铜陵提供了稳定的工人供给，也促进了城市的经济发展。

对此，铜陵城乡一体化工作办公室副主任钟和平对《每日经济新闻》记者说，“目前铜陵流动人口大概有8万~10万人，这些人有一半以上已经成为铜陵居民。吸引外来人口落户是铜陵户籍改革的初衷，这确实对铜陵的经济发展起到了至关重要的作用。”

记者获得的官方数据显示：2008年~2012年期间，安徽省人口数量下降了2.4%，而铜陵市人口小幅增长0.4%。

此外，2010年~2012年，铜陵市工业利润增长了6%，虽然远低于全球金融危机前繁荣时期的增速，但在该市经济转型之际仍实现了正增长。“这些都和户籍制度改革有着千丝万缕的关系，户改吸引了大量外来人口，解决了用工荒，必然会带动地方经济增长。”南京财经大学经济学院的一位张姓教授对《每日经济新闻》记者说。

借鉴成都户改模式/

铜陵市位于安徽省中南部，长江中下游南岸，1956年依矿建市，是一座新兴的工贸港口城市，地处上海与武汉、南京与九江的正中心。铜陵是中国面积最小的地级市，仅有1113平方公里。

不过，因为户籍制度改革，铜陵成为全国关注的焦点。

2011年11月23日上午，铜陵市流动人口居住证首发仪式举行，来自南京的张春华领取了铜陵市第一张流动人口居住证，这也是安徽省发放的首张居住证，同时也意味着铜陵户籍改革正式启动。

江西新余人王松林也是铜陵户改的受益者，2011年底，王松林拿到了铜陵市居住证，“其实更重要的是，可以将家人户口一起迁过来落户，成为铜陵的新市民，正式被这座城市接纳。”王松林对《每日经济新闻》记者说。

2012年2月，王松林全家户口迁至铜陵，“孩子上学不需要赞助费，和铜陵本市的小孩一样，没有任何区别。”王说，“铜陵的户籍制度改革，确实为我们这些外来人口解决了很大的困难，我们公司不少都是外来人口，有的就是为了让孩子接受更好的教育，从安徽其他城市的农村到铜陵打工，申请成为居民。”

随后，铜陵进行户籍制度改革的重头戏：全面推行城乡一元化户籍登记管理，即对全市户籍人口取消传统的农业户口和非农业户口的性质划分。

钟和平对 《每日经济新闻》记者介绍说，2008年，安徽省推进城乡一体化，并推出6个实验区，铜陵是其中一个，“那时省里的城乡一体化主要是公共实施和产业实施的配套，生态和社会保障，我们搞了一个“1+10”方案，就是一个总方案，10个子方案，这参照了成都和重庆等一些地方的做法。”

正如钟和平所说，在户改政策制定的过程中，铜陵的主政者们曾去重庆、成都进行学习。2010年7月，重庆率先实施了户改，重点是让有条件的农民工转为城镇居民，这其中的条件包括在城市里务工、经商或购买商品住房或兴办实业等，但原有的城乡福利差别并未因为户改而产生变化。

随后在2010年的11月，成都启动户籍改革，其中的重点是破除户籍背后附着的身份权利差异。但是重庆和成都的户改差别集中反映在对户改人员土地的处置上。重庆户改为转户人员制定了保留承包地、宅基地及农房收益权或使用权的3年过渡期，尽管户改政策下发2个月后，重庆市政府发文强调过渡期结束后可以继续按照依法自愿的原则处置农村土地，不强制农民退地，但依然引发了外界对重庆以土地换户籍争议。而成都的农民则不必在土地和户籍之间选择：即使户籍迁往别处，他们也不必退出承包地和宅基地，并且将保有土地带来的补贴和收益。

最终，通过对比重庆和成都两地的户改政策，铜陵选择了类似成都的、最彻底的户籍制度改革。

户籍“二元”变“一元”/

实际上，在户籍制度改革之前，铜陵率先出台了教育均衡的方案，然后就是公共实施和社会保障向农村推进，“到了2010年底，我们总结发现，从2008年到2010年这几年，铜陵似乎没有太大突破。”钟和平对《每日经济新闻》记者介绍说，随后铜陵市委市政府开会研究，结合铜陵的实际，在2011年开始进行了户籍制度改革，“因为铜陵在安徽省的城镇化率比较高，占到75%左右，人均GDP和人均财政收入在安徽都是第一，再加上人口少和面积小，所以，我们可以进行户籍制度改革，把农民和城市居民的差距拉到一个平衡。”

铜陵的户籍改革制度方案由一个整体方案和12项配套实施方案构成，即外界所说的 “1+12”方案。12项配套实施主要是教育、医疗、养老、就业，住房、民政、计生等一系列政策，“铜陵户籍制度改革，并不是单纯将农业户口和非农业户口的称谓取消，以往附加在户籍之上的社会福利和社会保障各个方面的政策，都将随之而更新，所以出台了12项配套方案。”钟和平对记者说。

在铜陵户改的进程中，第一步就是将原有的 “二元户口体制”改为“一元户口体制”，户口不分农业和城镇，统称为居民，“居民就是你居住在什么地方，就可以把户口落户在什么地方，哪怕租一个房子也可以把户口落下。成为居民之后就将社会保障进行并轨，就是原有的城镇居民和农村居民享受的保障和社会福利统一，包括养老、医疗等。”钟和平说，“农民变为居民后，可以买企业职工养老保险，也可以买城镇居民养老保险，私营个体和在铜陵打工的居民都可以购买，此外，投亲靠友也可以享受各种城市居民的福利。”

外来流动人口的落户也比较简单，钟和平说，“外来流动人口有充分的自由权，买房、投资兴业、在企业工作都可以申请落户铜陵。如果外来人员不愿意落户，可以申请成为居民，同样可以享受铜陵市民所有的福利待遇。”

此外，在保障性住房、教育方面，铜陵同样作出了明确规定，农民成为居民之后，也可以享受保障性住房分房，而在教育方面，铜陵实施教育均等化就近入学，外来人口不需要缴纳任何赞助费用，和本地城市居民小孩享受同样的教育。

不过，值得注意的是，农民变为居民后，计划生育政策和土地是城市居民无法拥有的。对此，铜陵在户改方案中明确指出：农民成为居民之后，三年内还是可以享受农村的计划生育政策，“计划生育政策，农村人口可以生二胎，农民变成居民之后，有一个三年的过渡期，三年内还是可以享受农村的计划生育政策。而在土地方面，户籍制度改革的前提是不损害农民的既得利益，不退宅基地、农用地和承包地，居民可以享受一切城市居民享受的待遇，同时农民还可以继续享受粮食补贴等待遇。”钟和平对记者说。

在就业方面，铜陵做出了充足的准备，铜陵相关负责人曾对外表示，铜陵进行户改将要为每个新居民“埋单”，“铜陵要向每一位新居民‘埋单’10万元，这只是一个静态的测算，我们现在的测算是七万多元，这是循序渐进的投入，不是一次性投入。基础设施的投入每个人占到6万元，保障性住房每个人5000元，按人均成套住宅面积20平方米来计算的。社保保障成本每人3500元，主要是养老、医疗方面。公共服务配套包括教育文化等每位5000元，总共是73500元。”钟和平对记者说。

农村产权制度改革推行/

在钟和平看来，建立一元化户籍管理可以有效缩小城乡差距，推动医疗、教育、社会保障等公共服务均衡化发展，促使城乡之间的生产要素流动更为自由、方便。

“打个比方，农民通过确权，可以拿手上的宅基地证，通过担保公司获得急需的贷款，扩大耕种面积，发展规模化农业；同时，这些证件还可以进入规范的平台流通，让更大的资本进入。”钟和平说。

户籍制度改革解决了人的自由问题和农民最为关心的产权问题，也就是要素的自由流动，这在钟和平看来，“农民的资产不值钱、或者说卖不掉，那么农民的资产怎么盘活？通过户改来增加农民的收入，或者农业的经营主体来融资。”

为了解决要素的自由流动，铜陵在2012年4月推出了农村产权制度改革方案，就是“1+8”方案，“其实就是做三件事情，第一是确权发证，用法律的形式来固化农民的财产权，过去的房子没有房产证，现在把这个证全部发放，第二是放活经营权，有了证之后农民就可以流转，可以出租、转让，给大户去经营，这样就建立了一个农村产权的流转交易平台，农民的房屋可以买卖，提高了农村产权的市场化程度。第三步是抵押融资，农民的产权可以抵押给银行进行融资。但是这个方案还在推进中，进程太慢，我们正在加大力度推进。”钟和平对《每日经济新闻》记者说，“完善产权制度改革，是市场化经济很重要的一个部分。破除城乡二元结构，核心就是解决产权问题，而产权的核心是就是农民的土地。”

此外，钟和平还向记者透露，铜陵目前正在与信托公司合作，把农民的土地集中起来，交给信托公司，农民实现分红，“土地租金和红利会让农民的银行账户里有更多的钱，鼓励他们离开土地，到工资水平更高的城市安家落户。”

户改解决“用工荒”/

“人口达到100万”一直是铜陵的目标，不过钟和平称，原来的目标是2020年达到100万人口，现在看来是要到2030年才能达到。

据了解，铜陵之所以能够在安徽省率先“吃螃蟹”，主要因为铜陵是新兴工业城市，规模不大，工业发达。铜陵市目前的城市化率已经达到72.6%，稳居安徽省人均GDP第一和人均财政收入第一。

在铜陵一位不愿具名的官员看来，铜陵市的户籍改革既是发展民生，也是为铜陵建设现代产业之城、创新创业之城打好根基，加速城镇化的进程。

此外，铜陵市一直希望转型为一个制造业中心，但缺乏一个关键要素，即稳定的工人供给。

在外界看来，铜陵的户籍制度改革吸引了大量外来人口，因此铜陵被称之为“移民城市”，这也为原本人口就少的铜陵保证了稳定的工人供给，为经济发展起到非常关键的作用。

对于上述说法，钟和平并不避讳，他说，这个说法很对，也是当初推行户籍制度改革的初衷，“随着城市经济的快速发展，铜陵引进的企业越来越多，企业多了就需要工人，而仅仅依靠铜陵本地的人口，很难满足需求，况且铜陵本身就是一个人口较少的城市，所以吸引外来人口前来铜陵才能保证企业的工人供给，这也是我们当初户籍制度改革的目的和初衷。”

企业声音

铜陵户改化解“用工荒”

每经记者 查道坤 发自安徽铜陵

随着铜陵经济的快速发展，进驻的企业不断增多，首要问题就是需要工人。户改吸引了大量外来人口，也为原本人口不多，难以支撑庞大用工需求的铜陵，解决了用工荒的问题。

铜陵本土的大型国有企业铜陵有色（000630，SZ），是铜陵的用工大户，该公司一位高管在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，近两年，随着铜陵户改的推进，外来人口增多，为公司招工起到了不小的帮助，“以前招一线工人，都需要去外地招人，有的还不愿意过来，但是随着铜陵户改的落地，不少外来人口来到铜陵，我们招人也更加方便，现在新招聘的一线工人大部分都是外来人口。”

铜陵另一家上市公司六国化工（600470，SH）人力资源部的一位负责人说，虽然公司招聘的都是大专以上学历的员工，但是户改吸引了不少大学生，“招聘宣讲时，就把铜陵的户籍制度改革政策宣讲给大学生，这些学生听了之后觉得能落户，并且社保都按照企业职工的养老保险缴纳，所以更愿意来到铜陵工作。”

不同于上述两家企业，位于铜陵开发区的一家加工企业需要招聘的是一线操作工，该企业人力资源部刘经理对记者说，“我们对学历没有太大要求，如果仅仅依靠铜陵本地人口肯定难招到人，户改吸引了外来人口，这部分人又大部分为农民，经过公司培训后，就可以上岗。”

一位不愿具名的官方人员说，除了吸引外来人口之外，铜陵的户籍制度改革还留住了工人，“在户籍改革之前，铜陵工人的流动性比较大，但是户改制度出台之后，留住了工人，也保证了企业的稳定生产。”

专家观点

铜陵户改可借鉴但很难复制

每经记者 查道坤 发自安徽铜陵

虽然铜陵进行了最为彻底的户籍制度改革，但不少专家认为，铜陵户改模式很多地方值得其他城市借鉴，但是很难被复制。

这是因为推进户籍制度改革，需要大的城市框架支持，同时还需要充足的财政供给，“按照铜陵的说法，财政要为每个新居民埋单73500元，这需要建立在一个产业经济都相对发达的地方，否则没有持续的财政支持，铜陵的户改模式很难被复制。”南京财经大学研究区域经济的张教授对《每日经济新闻》记者说。

铜陵的目标是成为拥有100万人口的城市，“按照铜陵地级市的级别，以及目前的城市面积，完全可以容纳100万人口，城市框架可以承受。”铜陵市一位不愿具名的官方人员对《每日经济新闻》记者说。

“铜陵之所以能进行户改，就是因为这座城市还能接纳30万左右的人口，该市发展也需要这些外来人口的注入，如果不出台优惠政策，100万人口的目标恐怕很难实现。”张教授说。

但是在张教授看来，“户籍改革要结合城市的框架，如果城市的框架不能支撑这些外来人口，那么铜陵的户籍制度改革就很难被复制。”

不过张教授认为，铜陵模式也有值得其他城市借鉴的地方，“铜陵户改规定，本地农民变为居民之后，除了社保等福利和本市人口一样，铜陵农民不退宅基地、不退农用地和承包地，同时还可以继续享受粮食补贴等待遇，还保留农村三年计划生育的政策，这些是户籍制度改革所面临的难点，铜陵的做法值得借鉴。”

在铜陵城乡一体化工作办公室副主任钟和平看来，除了城市框架难以支撑之外，很多城市不愿意搞户籍制度改革，就是因为户改需要财政埋单，“铜陵为每一位新居民要花费73500元，这个投入虽然不是一次性投入，但是财政支付还是很大，而且地方财政还必须要有持续性的支付能力。”钟和平对《每日经济新闻》记者说。

此外，钟和平介绍，“随着外来人口的进入，民生工程建设，以及相关配套工程的建设也需要大量资金。”

在铜陵实施户籍制度改革以来，作为亲历者和实施者，钟和平在实践中也察觉到，推进户籍制度改革，要具备两个因素：一是城市的综合承载能力，能不能接受，包括基础设施、就业、教育、医疗等。“我们推进户籍改革，就是因为铜陵人口确实不多，我们有能力承受，而且铜陵不断投入建设民生工程，每年安徽省有33项民生工程，铜陵有48项民生工程，就是为了下一步吸引外来人口打好基础。二是财政的可持续支付能力。具备这两项才可以进行户籍制度改革。”钟和平说，“不过铜陵压力也很大，如果所有农民都买企业职工养老保险，那么财政是支付不起的，但是现在这块买的人不多。”

对此，张教授说，“作为切实的推行者，铜陵经验总结得很对。户籍制度改革对地方财政能力的考验确实比较大，民生工程的建设和养老医疗等投入，都需要大量资金的注入，财政收入支撑不下，铜陵模式就更加难以复制。”