地方自主发债有突破 或推动《预算法》修改

每经记者 金微 发自北京

“建立现代财政制度，发挥中央和地方两个积极性”……11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）传递出财税改革的新信号。

《决定》还明确指出“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，这是否意味着，地方政府自主发债的闸门有望进一步打开？

对此，有财税专家向《每日经济新闻》记者表示，《决定》或将推动《预算法》的修改。

中央财经大学财经研究院院长王雍君认为，《决定》中的这一内容为构建一个以市场导向的政府债券市场铺平道路，同时还将为债券市场注入新的活力和机遇。

地方发债仍无自主权

1995年起实施《预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券，因此，很长一段时间内，我国政府债券仅限中央政府债券。地方政府发债始于2009年，最初完全由财政部代发，2011年起由上海、广东等4地进行政府自行发债尝试，到今年自行发债省份扩容到6地。

根据财政部公布的 《2013年地方政府自行发债试点办法》，地方政府发债仍由中央财政“兜底”，其自行发债的规模、用途等均已作规定，与中央代为发债别无二致。因此，地方政府在发债问题上仍无自主权，是介于代理发债与自主发债的中间形式。

《决定》则提出，“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”。

王雍君在接受《每日经济新闻》记者采访时说，总体上来看，虽然《决定》提出了“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”，但并不意味着全面开放地方的举债自主权，也不意味着中央会放松对地方的管理。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文认为，《决定》对于地方政府发行债券是个突破。

目前，预算法仍在修订中，其中对于地方政府举债的条例仍将是焦点。有学者担忧，如果限制地方政府发债条例取消，会导致地方债的规模更进一步膨胀，并引发系统性的金融风险。对此，王雍君认为，“不一定要采取禁止的方式。可以采取有限监管，自负其责的松动、缓和的管理方式。”

需建立透明的管理体制

今年9月，财政部副部长朱光耀曾表示，市政债券的发行既是城镇化过程中必须面对的问题，也是宏观经济政策特别是财政体制改革的一项重要内容。

据了解，市政债券是指有财政收入的地方政府及地方公共机构发行的债券，其本质是地方政府自主发行的债券。

未来，随着我国城镇化的发展，地方政府融资需求进一步上升，地方政府自主发行债券可以迎合这一需求。《决定》也在“完善城镇化健康发展体制机制”这部分说明中提到“拓宽城市建设融资渠道”。

有分析指出，地方政府自主发债的闸门打开后，将会极大地影响债券市场和金融市场。对此，交通银行首席经济学家连平表示，允许地方政府发债后，需要建立透明的地方政府债务资产管理体制，应该有制度的安排，地方政府才能作为举债的主体，在市场上正常地进入和退出。

此外，《决定》还明确指出“建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制”。

对此，王雍君认为，地方政府对地方债将会实施规范化管理，“在规范管理情况下进行有效的监督，地方政府可以根据自己的情况，因地制宜地举债，但要进行风险评估。”

9月16日，中国社科院与中债资信在京签署中国地方政府评级合作框架协议，其中，中债资信还发布了地方政府主体评级方法和模型。

社科院副院长李扬表示，相关部委多年前已经启动地方债前期研究，央行在2004年即委托社科院金融所进行地方金融生态调查，以便摸清各地金融家底，为地方政府信用评级打下基础。

王雍君认为，《决定》将会为构建一个市场取向的政府债券市场铺平道路，并为债券市场注入新的活力和机遇。

不过，此前有评级机构则对很少有地方政府愿意主动公开财政预算表示担心，并称这给地方政府评级带来了难度。不过，《决定》提出“实施全面规范、公开透明的预算制度”“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，这有望为地方政府财务状况的评级打下基础。