吴福明：化解地方债危机的治本之策

◎吴福明（上海社会科学院经济研究所博士）

前不久，江苏省出台了严控土地储备融资规模的文件，将土地融资审核权收归省级部门，土地储备融资机构实行与其债务挂钩的融资规模卡制度，此举虽能在一定程度上起到控制地方债务风险的作用，但不能从根本上解决问题。笔者认为，正是由于土地金融市场本身的严重失衡才导致了问题的发生，所以必须解决土地金融本身的失衡，才能从根本上化解地方债务危机。

所谓土地金融是指以土地为信用工具而产生的一种长期融资制度，它包括农地金融与市地金融两方面。一个完整的土地金融体系应包括土地金融机构与土地金融工具及其流通市场。土地金融机构为特种金融机构，通常为土地银行等，而土地债券则是最主要的金融工具。

目前，我国土地金融体系发育不完全，土地金融市场严重失衡。这主要表现在以下两个方面：首先，农地金融与市地金融发展极不平衡，政府将资源放在市地金融上，农地金融则处于配角。诚然，农地固有的特点是其金融不发达的重要原因。但市地金融的过度也在某种程度上挤压了农地金融发展的空间。其次，市地金融本身发展失衡。

近年来，我国的市地金融呈现非理性的繁荣景象：财政土地化，土地金融化。客观地说，这种模式曾为中国经济的高速发展创造了条件，但是，这种模式的弊端也日益显现，最引人注目的便是地方债危机。各地大规模城镇化“造城运动”导致“寅吃卯粮”。地方政府通过平台公司与土地储备机构以土地向金融机构抵押或质押不断融资，这种所谓的土地金融是政府直接用未来收益偿还的负债式经营。其数目十分惊人！

所谓的地方债，绝大多数属于这种土地金融。地方债规模2009年即达11万亿元，为当年地方本级财政收入的3倍。新一轮地方债的审计结果虽然未出来，估计不低于2009年的水平。据银监会的有关统计数据，2012年底，地方政府融资平台贷款为93035亿元。至2013年3月19日，全国城投债余额为19437.25亿元。目前本级政府债务余额与本年可用的财政收入的比率，即直接度量地方政府偿还能力的债务率虽然离100%的警戒线还有一段距离，但从结构上来看却不容乐观。

与市地金融的异常繁荣相反的是农地金融的极度不发达，从某种角度来看，正是后者的“牺牲”才成就了前者的“辉煌”。

2005年以来，只有重庆、宁夏、福建、辽宁等少数地区进行了以土地承包经营权抵押的零星贷款。即使是称为吉林模式的“土地收益保证贷款”累计也只有2.8亿元，也就是说农户直接以土地使用权为担保的土地金融额只有数亿，如果把“地票”（年百亿左右）、农地信托等广义土地金融也算进去的话，也只不过数百亿，这与数万亿的市地金融相比，简直是“沧海一粟”。

另一方面，城镇化“圈地”、“征地”致6500多万农民失地，“流转”进地方政府与开发商手中，农地变成了市地。其价值几何级数的上升，在此基础上的市地金融也随之日长夜长。

我们再来看城市土地金融自身的失衡。这种失衡主要表现在土地间接金融与直接金融上。目前市地金融工具单一，主要依赖银行的间接融资，而土地债券等直接金融则鲜见。尽管以土地作为抵押的地方（城投）债也在交易所挂牌交易，但其透明度差，离真正意义上的市地债券差距甚远。

土地金融是特种金融，其特点与其运作周期显然都有别于工商金融，而目前城市土地金融实际上依附于工商金融之中，并不具独立性。城市土地金融失衡造成金融效率的低下与金融风险的积聚。从某种程度上来看，地方融资平台问题实际上是土地金融市场发育不全的结果，其一，正是由于土地直接金融不发达，地方政府土地融资才过分依赖银行这一间接融资渠道。其二，以地方平台贷款为主的城市土地金融严重错位，政策性与盈利性混沌不清。效率不高，成本过高，极易产生腐败。由于其独立性差，没有破产隔离带，极易将其将风险向工商金融扩散。另外，土地金融的失衡还导致保障功能缺失。土地储备（收购）需要稳定大额的资金，而商业银行以盈利为目的，收益低、资金短缺的公益性土地储备难以获得支持，而政策性银行如国家开发银行也因“僧多粥少”而难以面面俱到。

所以，化解地方债危机，建立直接土地金融及其与之配套的机构与资本市场很有必要。目前可从省级地方政府入手，改组地方融资平台及其土地收储（征收）机构为土地银行，公开发行土地债券。土地债券应具备融资工具与补偿工具的功能：一是为城乡土地金融业务筹集长期、低利资金；二是城镇化过程中土地征收与补偿工具。两种用途的土地债券在不同的阶段应有不同的侧重。一方面，土地债券可作为土地银行的主要融资工具，另一方面，作为现金的替代物，土地债券可用于城市土地储备的收购与农地征收等。而发行土地债券的标的物既可以是土地资产也可以是土地未来收益现金流。各发行地方政府应将每年土地债券还本付息额列入当年的预算，提前拨给土地银行以备支付。土地债券的发行权限设定为省级政府，省级政府以下的地方政府可向其借入土地债券用于土地征收补偿。