“双面”丽江：百亿旅游年收入下财政连续十年赤字

每经记者 岳琦 刘林鹏发自丽江、成都

2013年7月，在经过凤凰古城开征门票的喧嚣之后，一则关于丽江征收旅游价格调节基金的消息将这座旅游名城推向舆论的焦点。

每年征收6000万元的调节基金，对于丽江超百亿元的旅游年综合收入来说，似乎不值一提，但却引起了媒体和公众对于旅游城市丽江财政账本的兴趣。

据《每日经济新闻》记者了解，去年丽江的旅游综合收入已经超过200亿元，但在人们艳羡的目光中，丽江的财政却连续十年赤字。数据显示，2003~2012年，该市财政一般预算收入从2.59亿元上涨至38.01亿元，同期一般预算支出则从12.86亿元上涨至106.74亿元。“富旅游”与“穷财政”看似一个悖论，却是活生生的现实，这背后隐藏着怎样的经济逻辑？以旅游业为代表的第三产业成为支柱产业，这种被许多地方视为绝佳范例的经济模式，为何却成了丽江的一种隐痛？

丽江财政困局：高人气背后的低财气

每经记者 岳琦 刘林鹏发自丽江、成都

征收旅游价格调节基金的传言，让人们再次把目光投向丽江。

8月底，《每日经济新闻》记者经过实地调查发现，悬在半空的调节基金在当地成为一个官方敏感、民间冷淡的话题。而作为高人气的旅游名城，旅游经济的入不敷出问题亦浮出水面，丽江高人气的背后，却是“愁钱”的财政。

“说不了”的调节基金

“我现在说不了。”作为旅游价格调节基金的主要推动者，丽江市发改委主管价格的副主任王菊秋在8月底接受《每日经济新闻》记者采访时对此讳莫如深。主推该项基金的丽江市发改委、旅游局，多位官员谈到这一话题时都坦言，现在这个问题在丽江很敏感，不要多问。

这项酝酿了4年的收费计划，预计每年收取的金额将达6000万元，征收对象包括旅行社、星级酒店、客栈、旅游车、购物店、演艺公司等大多数旅游产业链的参与者。

一个多月前，王菊秋还曾对媒体称，“基本就是要征收了。”据此前《南方周末》报道，该项收费已名义上通过了丽江市政府常务会议的审议。

但经过媒体的一番热炒之后，该项收费却成为丽江官方避之不及的话题。一位丽江旅游系统官员对此表示，旅游价格调节基金就是酝酿了一下，“搞起来比较困难”。

不过，记者走访多个商户发现，民间很少有人知道旅游价格调节基金一事。丽江客栈商会会长王立东表示，并未听说过旅游价格调节基金，如果商会都不知道就不可能施行，这些都应该按照程序来，要开听证会。

丽江唯一的上市公司丽江旅游 （002033，SZ）董秘杨宁在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，没有收到正式发文或者开会通知，只是在业内探讨和媒体报道中看到过。如果真正实施了，该企业承担的还是要承担。

旅游价格调节基金主要用于平抑丽江当地因为旅游业发展而出现的物价飞涨，比如建立平价商店，这一措施在国内多个旅游名城都有先例，如黄山、三亚等。

“这种作法是因小失大，得不偿失。”9月6日，云南大学经济学院博士生导师徐光远教授在接受记者采访时表示，一旦征收旅游价格调节基金，会导致旅游业萎缩。

“这个事争论很久了。”徐光远表示，即使不向游客直接收取而是向客栈、酒吧、餐馆来收取，最后商家为了保证利润空间还是会绞尽脑汁地转嫁到游客身上。更重要的是，此举会削弱丽江旅游业的竞争力。

徐光远称，在现行的财税体系下，对财政的直接贡献微薄，是旅游业的一个“通病”。

中国人民大学公共管理学院区域与城市经济研究所所长陈秀山向《每日经济新闻》记者表示，丽江现在应该考虑如何依法加强税收征管，而不是随意增加一项行政性收费。

知名旅游专家刘思敏表示，旅游业虽然对财政收入的直接贡献不大，但它属于劳动密集型产业，可以创造大量就业，是一个富民产业。

对于部分媒体报道质疑该笔资金收取的合理性及使用保障，丽江市委宣传部副部长张文银表示，市里是准备收取调节基金，但还在讨论过程中，如果要收取也一定会按照国家规定执行，并取得相关许可。

张文银也坦言，伴随着丽江旅游业的快速发展，同时受经济大环境的影响，出现了物价上涨等问题，市政府需要考虑民生问题。

富民不富财政的旅游业

90年代初，随着丽江旅游业的升温，大批周边区县农民来到市区做生意，富了起来。

但是，一提起旅游经济，在丽江市发改委任职多年的王菊秋和当地很多非旅游系统官员一样，首先抛出的是“富民不富财政”。一位旅游系统官员也承认，旅游富了一部分老百姓，但目前来说对财政的贡献不是很大。

旅游为丽江带来了人气，却没有给政府带来财气。

虽然丽江市旅游局公布的2013年上半年旅游业总收入就达126.52亿元，但丽江市上半年公共财政预算收入只有22.6亿元。而在2012年，丽江市财政总收入完成55.54亿元，减掉上级财政转移支付部分之后只剩38亿元，公共财政预算支出的完成数是106.74亿元，财政支出接近一半是赤字。

一份来自丽江市财政局的文件显示，丽江市近10年虽然财政收入连年上升，但却是年年高额赤字。从2003年丽江撤地设市以来，丽江市的财政一般预算收入从2.59亿元上涨至2012年的38.01亿元，与此同时一般预算支出也从2003年的12.86亿元上涨至2012年的106.74亿元。收入的上涨明显跟不上支出的猛增。

掌握玉龙雪山景区优质资产的上市公司丽江旅游，2013年上半年实现净利润8329.68万元，税收及附加缴纳1398.57万元。杨宁解释称，因为一些减税政策，公司部分业务所得税只有15%。

每年上千万游客来到丽江，消费金额动辄百亿，但在目前的财税制度下，旅游业直接体现在财政收上有一定局限性。张文银说，很多从事旅游的人都是个体商户，上缴的税费较少，另外就是导游的回扣等隐形收入无法计入征税范围。

此外，占丽江游客中80%的散客大多为中产阶层，消费集中在中小商铺和客栈。相比星级酒店，客栈并不能提供丰厚的税收。王立东告诉记者，6个房间以下的客栈都会免税，且客栈缴的是定额税。

正因为如此，曾有官员认为丽江应发展高端旅游，这样税收就能提高。而王立东认为，目前全世界旅游市场都是以中产阶级为主力，丽江旅游业之所以没有贡献太多财政收入，是因为政府没有挖掘好旅游潜力，当务之急是要提高旅游服务质量。

丽江市旅游局规划科科长董振汉则认为，旅游开发初期只富企业，后来会慢慢富民，发展到一定阶段就会富民也富财政。

张文银告诉 《每日经济新闻》记者，虽说旅游“富民不富财政”，但可以为当地聚集人气，增加软实力，通过富民，增加当地的流动人口，带动农副产品、农业、服务业等发展，从而盘活区域经济。

“愁钱”的旅游景区

今年6月底，纳西族客栈老板和泽红曾被丽江古城管理局叫去开会，会议主题是要求客栈商户对游客强制征收古城维护费。丽江客栈商会会长王立东以及丽江市数千名客栈营业者都被分批叫去开过类似的会议。

据和泽红回忆，在那次会上，很多客栈老板面对有关部门的要求都沉默不语，而性格直率的和泽红在会上直言，很多小客栈淡季房价才六七十元，古城维护费收80元，比房价都高，收了客栈就没法做生意。

“爱这个城市就应该尽义务，政府应该严格执行。”王立东则在他参加的会议上呼吁客栈经营者配合政府的要求。

丽江市古城管理局副局长和红阳告诉《每日经济新闻》记者，作为5A级景区，世界文化遗产，丽江古城并没有收门票，只收取古城维护费，而平遥、凤凰等古城都要收取上百元的门票。

“过去没有城墙，今天我们也不想竖城墙收门票。”张文银说，丽江古城作为世界文化遗产，如何保护下去，是一个重要问题，收古城维护费是合法合理的。

因为没有门票，古城维护费成为古城景区最大的收入来源。和红阳介绍，古城维护费从2001年开始征收，每人20元（缴纳之后1个月内不再收取），2002年上涨为每人40元，2007年上涨至80元，至今未变，且不向丽江籍人士征收。

同时，面对数量巨大的散客，古城维护费的征收面临尴尬。按照和红阳的说法，散客未交古城维护费的比例目前仍有26%，此前曾达到40%。多位丽江旅游业内人士则透露，散客未交古城维护费的比例比官方说法要高得多。

据记者了解，来古城的散客，除非要去玉龙雪山等大景区的，否则不会被强制征收古城维护费。

“古城维护费之前征收一直很混乱，也没有效果。”王立东说，两年前丽江客栈商会开始代收，情况有所好转，每年都有两成的增长。

提起古城的经济效益，和红阳略显无奈地说，古城管理局对丽江古城的财政投入已经累计达18亿元，而古城维护费征收至今才累计达14亿元，可以说是入不敷出。目前古城管理局还有向商业银行贷款等各类负债9.2亿元。

丽江的大部分旅游资产都已向民营资本开放，掌握在政府手中的只有知名度最高的四大景区。和红阳说，丽江有四大国营旅游企业和管理部门，基本上是一个机构两个牌子，一体两翼的格局，玉龙雪山和丽江古城就是一体，经济效益和成熟程度也是排在前列。

不收门票的古城入不敷出，而拥有门票、索道等优质收费项目的玉龙雪山景区也同样深陷窘境。据玉龙雪山管委会提供给 《每日经济新闻》记者的材料显示，现在拥有13个企业包括一家上市公司丽江旅游的玉龙雪山景区，开发之初就是靠15万元的借款起步，景区的累计投入已高达20多亿元，而近10年门票收入仅16.22亿元，累计融资7.9亿元。

“投融资金额实际上更多。”玉龙雪山管委会市场营销中心主任和程红告诉记者，景区每年都在增加投入，收入只能勉强维持。景区的基础设施建设基本都是依靠门票质押来融资，而大型服务项目建设则是通过上市公司来融资。

玉龙雪山管委会副主任徐湧涛此前曾对媒体表示，作为政府的融资平台，玉龙雪山开发公司负债压力过高，给公司经营带来风险。公司承担的银行贷款，最高时达12亿元，目前的银行负债七八亿元，每年门票收入的57%都被直接扣掉用于偿还贷款。

“游客来了要吃、住、行，城市里面也要建设，一投就是钱。”张文银介绍，在古城改造上提前贷款了10多亿元，电线电网、排污等基础设施都是改造过的，这些都是巨大的投资，而在丽江几十亿元的财政收入中，旅游业的贡献大概只占18%。

丽江旅游业烦恼：恶性竞争频现 小部门难管大产业

每经记者 岳琦 刘林鹏发自丽江、成都

走过旅游旺季，8月初的丽江坎坷不断。对丽江来说，旅游似乎是一个意外，一切都来得如此之快，还不等政府和民间反应过来，世界各地的游客已蜂拥而至。

飞速发展的“丽江模式”

在丽江古城外围经营客栈的纳西族人和泽红从小在丽江长大，是如今丽江20万城镇人口中的一员，他和贵州籍的妻子一起经营着新开的客栈。

“旅游发展得太快了。”和泽红对《每日经济新闻》记者说。

“以前丽江就是一个死角。”丽江市发改委总经济师张耀龙说，当时的云南省领导调研以后决定发展旅游。1994年11月云南省政府召开滇西北旅游规划现场办公会，提出“发展大理，开发丽江，带动迪庆，启动怒江”的发展思路，丽江旅游业进入实质性开发建设阶段。

1994年被官方定为丽江旅游元年，随后1996年的一场地震让全世界都认识了丽江。1999年，云南世博会又为丽江旅游业注入一针强心剂。

2006年2月，云南省政府再次在丽江召开滇西北旅游现场办公会时，对丽江旅游业的发展思路已经变为“做大丽江”。至此，丽江旅游业进入“提质增效，二次创业”阶段。

此后的丽江旅游业一发不可收拾，游客数量逐年攀升，2012年丽江市旅游接待人数达1599.1万人次。

“丽江旅游飞速发展堪比深圳速度。”从广东来到丽江多年的丽江市企业联合会副会长罗铨胜说。

旅游行业内曾流传着 “丽江模式”的说法，丽江市官方也曾有意无意地提到自己的“发家模式”。一位丽江市官员告诉《每日经济新闻》记者，其实丽江模式并不神秘，政府只是顺其自然的管理，民间资本以及发展机遇才是丽江模式的重点。

旅游业乱象频现

“一个地方产业的发展一般都是先做规划，但丽江还没做规划，第一次旅游高潮就来了，这就留下了很多后遗症。”丽江市委宣传部副部长张文银告诉《每日经济新闻》记者。

随着旅游接待人员和设施的扩张，旅游行业间低价、低质的恶性竞争日益凸显，丽江旅游市场三角债也一度横行。

今年8月以来，丽江再次迎来旅游高峰，“游客被殴反赔偿”、“禁止自带羽绒服”等各种旅游乱象频频出现在媒体和网络上，对丽江的旅游形象造成了一些伤害。

而此前，丽江在旅游治理上也曾煞费苦心。2004年，丽江市政府召开专题会议研究，决定按照公司化运作方式，组建丽江市旅游服务质量监督管理公司，期望通过行业协会授权公司的形式对旅游行业进行监理；2006年，丽江又推出“一卡通平台”，成立丽江市一卡通旅游结算有限公司；2008年成立了一个类协会的丽江和合旅游集团，试图彻底解决三角债问题。

但是这些措施的效果还有待考量。这类法人公司，非商业公司也非协会，被认为是丽江的一种治理模式的创新，但并不是所有的旅游相关行业都被囊括进去，如旅游行业周边的交通、餐饮等并不包括在内。

和泽红在接待客栈顾客时，总会不厌其烦地提醒，“千万不要相信出租车司机”。

《每日经济新闻》记者获取的一份今年5月成文的 《丽江市国民经济和社会发展第十二个五年规划中期评估（旅游业）》（以下简称《旅游业中期评估》）显示，“十二五”是丽江旅游业高速发展期，也是各种问题矛盾凸显期，旅游交通瓶颈被认为是主要问题之一。

“相关职能部门的管理不到位，严重影响丽江旅游秩序和游客及本地居民的出行。”上述《旅游业中期评估》中直言，旅游客运市场无序，恶性竞争的现象严重。此外，还存在个体旅游车主当中的不法商人趁机炒作旅游客运经营资质的现象，目前大有越炒越高之势。

不仅是运营客车被热炒，丽江的宾馆酒店也被炒得火热。一位在古城内经营客栈的老板告诉记者，现在古城的一些客栈转让费高达200多万元。游客出行住宿的服务资质被热炒的结果，最终要游客来埋单。

丽江客栈商会会长王立东认为，政府应该做好利益分配，让各方都有一定的利益空间，但随着旅游市场的不断扩大，政府在旅游环境治理上越来越困难。

旅游景区不姓“旅”

面对被外界热议的丽江旅游管理问题，丽江市旅游局规划科科长董振汉无奈地说，旅游局的人视游客为上帝，游客遇到这样那样的问题，“很心痛，但是也没有办法”。因为没有具体的政策手段，有问题也只能通过转办协调处理。

董振汉介绍称，涉及地质灾害、食品安全、旅游交通等具体问题旅游局也参与管理，发挥一些职能。但是遇到比较棘手的问题时，旅游局是不能强行处罚的。关于这个问题，丽江市曾经成立旅游联合执法办公室，“但后来名存实亡了，只是在加强协调联系上起了一定作用”。

此外，丽江的四大旅游景区，都成立了相关委局来管理，而且行政级别都是正处级，和丽江市旅游局平级。由于旅游景区掌握着更多的资源，变得很强势。据玉龙雪山管委会市场营销中心主任和程红介绍，玉龙雪山管委会和丽江市旅游局是在1994年从丽江地区旅游事业管理委员会“分家”出来，“分家”的时候就是平级的。

董振汉向《每日经济新闻》记者介绍，要开发一个景区，需要办一二十道手续，涉及林业、土地、规划、建设等方方面面，但是没有一项是必须要来旅游局办理，法律上没有这种要求。

“旅游景区不姓‘旅’。”董振汉介绍，国家旅游局做了景区评定标准之后，旅游景区才跟旅游主管部门有些联系。但当时的丽江地委行署曾经发过文件赋予管委会行业管理权、资源开发权、招商引资权、土地管理权，景区非常独立。

上述《旅游业中期评估》对丽江旅游行业存在的主要问题描述中，“旅游管理体制机制不健全”排在第一位。而“不健全”具体体现在，事出多门，各部门职能职责重叠，权责不对等。日常规划、管理、促销、组织等工作无法形成统一，各吹各打，造成了小部门管大产业的格局。

旅游的综合性和旅游部门弱势之间的矛盾，在旅游收入高增长的丽江日益凸显，为了解决这个矛盾，丽江也在寻求体制上的突破。据悉，丽江市已经上报了成立大旅游机构旅游发展委员会的改革方案。

事实上，云南省今年2月正式将旅游局改名为旅游发展委员会。而早在去年7月，大理州旅游发展管理委员会正式挂牌成立，成立云南第一家旅游发展管理委员会，随后普洱市也成立了旅游发展委员会。

但一位丽江旅游业内人士认为，上述很多问题不是一个旅游发展委员会能够解决的，这种措施大多是换汤不换药，没有实质性的改变。而各个区县为了争取自己的利益，也不想让景区被集中管理，因为景区的部分收入是要流入景区所在地政府的。