南京大学经济学院院长沈坤荣：中央和地方财权事权分割对等应是下一轮财税改革起点

每经记者 周洲 发自浙江莫干山

财税领域的话题在这次的莫干山会议上也是一大焦点。

为改变上世纪八、九十年代中央财政在国民收入和全国财政收入比例过低、财政支出大的局面，1994年的分税制改革，在中央政府与地方政府之间进行了事权与财权的重新划分。但从现在政府间的财政关系来看，多位官员和学者认为，中央、省、市县之间的职责尤其是省级以下政府财力分配框架不明晰，财权和事权划分甚至出现背离。

南京大学经济学院院长沈坤荣认为，中央和地方财税关系问题并不是比例多少的问题，而是财权和事权的对等问题。“所承担的事权跟应有的财权不匹配，政府行为就会走向异化。最近出现的部分地方政府行为扭曲都跟财权事权不匹配相关。”

沈坤荣认为，改革最终的落脚点是政府定位问题，并建议根据各地的发展阶段，讨论各地财税征收与支出的标准。

理顺中央和地方财税关系

按照分税制改革方案，中央将税收体制变为生产性税收体制，通过征收增值税，将增值税的75%收归中央，地方分得25%。地方税收基数全部返还，按照1：0.3系数返还办法激励地方增收。核心原则是“保地方利益，中央财政取之有度”。中央政府负责国防、外交、转移支付、战略性开发等预算开支，而地方政府则负责提供普通教育、医疗等公共服务。

中国政府五级机构中央、省、市、县、乡中，省以下政府层层向上集中资金，基本事权却有所下移，特别是县、乡两级政府。“这在很大程度上加剧了基层政府财政困难。有的地方政府实在是交不起这个税，所以会出现很扭曲的异化行为。”沈坤荣称。基层政府只能在省内充分发挥“灵活性”，用争项目、争资金、跑贷款、举债增加财政收入。

沈坤荣认为，地方政府行为异化扭曲的根本原因不在税收比例分配，而在结构，这涉及到财权和事权的对等问题。“如果说财权和事权不对等，纯粹讲比例，没有太大意义。所承担的事权跟应有的财权不匹配，政府行为就会走向异化。”

沈坤荣称，下一步改革的重点，应是改变中央和地方现有的财税关系，中央政府适当上收事权，走向良性发展的路径。

建立地方政府财政支出标准

“财税改革最终问题要回到政府定位。”沈坤荣称，如果政府是全能政府，不是一个有限政府，那么再多的财政收入也不够支出的。“政府定位需要带些市场导向，落脚点在建立有限政府。建立有限政府的前提是建立有效政府，这样才能进行公共管理。”

他认为，现在的问题是中央政府和地方政府定位不同。“中央政府可能定位比较准确，地方政府却可能为实现自己的目标扭曲行为。”

从对企业的政府行为来看，基层跟上面定位不一样。比如，乡里希望企业出钱办幼儿园，镇里的诉求是企业给修路，县里主要想完成税收任务，市一级的考虑要完成环评，省级则要看产业政策。“政府的财政收支需要建立标准，制定规则。”沈坤荣说。

但这也是下一步改革的难点，因为东中西部发展阶段不一样。“沿海地区要好一些，市场力量更强；中西部有些地区刚刚开始工业化，有些进入工业化快速发展期，资源约束还没开始。”沈坤荣建议，建立地方财政支出标准、完善税制，需要在大博弈下分类指导、递进推进，而不应一刀切。