临港新城发展之未来：制造业服务业双轮驱动 争做自贸区扩围福地

每经记者戴高城夏冰 7月3日，国务院常务会议原则通过《上海自由贸易试验区总体方案》。会议提出，要使自贸区成为推进改革和提高开放型经济水平的“试验田”，形成可复制、可推广的经验，这也意味着，相关改革将会在取得经验的基础上，超出28平方公里的范围，进而超出上海的范围。 8月14日，上海市副市长周波到临港地区管委会调研时提出，临港管委会要认真研究中国（上海）自由贸易试验区扩区事宜，做好扩区准备。对此，地处上海的最东南角，距离市中心75公里的临港地区则被认为是上海新一轮发展的“黄金引擎”。 机遇篇 借力自贸区临港突围制造业与海洋经济 每经记者戴高城夏冰 商务部8月22日发布消息称，近日国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，通告中称，建设上海自贸区，是顺应全球经贸发展新趋势，实行更加积极主动开放战略的一项重大举措。 作为上海对外开放的最前沿阵地，即将启动“十三五”前期规划研究与编制工作的临港有望借助上海自贸区的设立迎来新一轮增长机遇。 自贸区来袭 2013年，国务院总理李克强同意并推进建立上海自贸区。 身处上海乃至中国向外进一步开放的最前沿的临港，也被认为是自贸区的直接腹地，将在下一轮的角力发展中大有作为。 “上海自由贸易实验区在推进过程中，主体部分形式上是在外高桥，但是内容却是在临港。”上海市社科院部门经济研究所所长杨建文如是指出。 临港管委会综合计划办主任汤文侃也表示，“临港是自贸区的直接腹地，目前已批复的28平方公里中，有6平方公里落在临港地区。自贸区的改革条款将涉及金融、航运、贸易、税收、管理等多个方面。” 汤文侃称，目前，临港已作好相关准备，高度关注自贸区制度创新的内容，重点研究利率市场化、金融业对外开放、金融业创新等为临港产业发展带来的机遇，同时做好自贸区的扩区准备工作。 区域宏观专家马泓对记者指出，“临港的目标是打造成先进制造业与服务业高效联动，而自贸区是能够提供市场化的交易场所，是提供税率优惠的‘软实力’服务。如果一头做先进制造业，另一头做高效服务业，二者可达成联动。而且，自贸区也是推进人民币国际化的重要环节，这跟整个国家的发展都有联动效应。所有这些高端制造业都是跟世界接轨的行业，因此，临港对相应的企业需要考虑汇兑方面的风险，以便于企业更高效地运转。” “大制造”前景可观 除借力自贸区外，临港地区也被认为在上海市先进制造业发展中可以大有作为。 “结合上海的城市发展来看，上海的制造业已到了需要空间上的调整和迁移的时候。在上海最初的‘退二进三’政策中，制造业被放在上海城乡结合部的郊区中，伴随着城市的发展，当时的郊区已经或将发展成为上海的中心城区，典型的是原先以制造业为主的浦东的张江和金桥开发区。” 因此，杨建文认为，如果能通过某种制度和条件设计，让金桥和张江内的企业搬到临港，那么，其释放出的140平方公里的土地不仅能给上海中心城区置换出足够大的土地预留，同时，这两块区域内的原500强企业在技术和装备层面上还能迎来升级过程，这既能缓解上海土地市场的房产供求压力，也对城市的健康发展十分有利。 “我们曾算过，如果按浦东新区建中心城区的成本费用来算，每平方公里是50亿元~60亿元的造价，那就意味着140平方公里将产生5000亿元~6000亿元的社会资本吸纳，而这些资金，刚好是浦东要进一步开放的资金缺口。如果上述方案得以实施，几个地方都能被兼顾到，关键的环节是怎样才能把这些企业迁到临港去。如果这个关键问题能被解决，临港地区的整盘棋都将会被盘活。”杨建文如是指出。 海洋经济大有可为 一位不愿具名的海洋渔业专家认为，尽管临港面临的挑战不小，但其作为杭州湾北岸先进制造业集聚带的核心区域，临港地区通江达海，海洋资源相对集中，海洋产业已具备一定基础，有条件打造成一座真正意义的海洋城，推动上海从“大江时代”逐步走向“大海时代”。 作为我国经济中心城市和重要沿海城市，上海拥有良好的海洋科技基础。出于对海洋经济的重视，又因上海在装备制造方面有较好的条件，上海选择把长兴岛定位于海洋装备制造业。 “但毕竟海洋经济的范畴并不仅是造船和港口机械，还在于海洋和海底资源的开发发展和勘探这一类所需要的设备，以及海洋服务领域和文化领域相关资源的整合，发展海洋经济，需要开发区能够对其具有特别的组织和功能配置的能力。眼下，长兴岛的造船和港机日子也不好过了，但上海海洋产业本身的发展还需要进一步推进。所以，无论从上海本身的产业选择，还是全国发展的需要来讲，我们非常赞成中央对于临港在海洋产业方面的布局。”杨建文称。 杨建文指出，下一步，如果在整个海洋产业发展的子产业细分市场、细分定位上，临港地区能找准一个位置，同时，把国内外研究、制造、市场几方面进行直接整合，这样，就能把临港现有的、构成基础性产业及现有产业里相关的人口集聚在一起。如此一来，这拨人的聚合不仅能作为今后主城区里居住的主要平民阶层，同时，发展海洋经济的高端定位又能与国家战略紧密结合起来，这给上海带来了既能发展自己，又能承担国家责任的一种平衡。 海洋经济前景诱人，但这在杨建文看来还不够。如今，杭州湾发展格局已呈现出新的变化，杭州湾地区拥有浦东、舟山两个国家级新区以及洋山港、宁波港两大港口，长江桥隧和崇启大桥已先后建成通车，连接江、浙的国家铁路沿海大通道建设正在积极推进。 基于上述种种，杨认为，如果下一步临港能与浙江舟山、嵊泗、宁波港等之间达成“建设沿海滨江产业发展带”的设想，那么，临港地区有望将区位劣势转变为区位优势，成为服务两大新区、两大港口以及杭州湾北岸、兼具集聚和辐射功能的综合性节点城市。 实际上，现在上海和浙江的经济竞争不在于港口的竞争，而是在于经济腹地的竞争。杨建文表示，杭州湾两座大桥的建设对浙江来说是战略举措，这两个桥的经济含义是争夺苏南以及长江中游集装箱的箱量，而箱量又是支持深水港最主要的经济基础。 “所以，上海港未来也同样需要一个强大的经济腹地来做支持，从全国及长江中下游角度讲，上海港本身构成全球制造基地之一，作为世界工厂也发生了些变化，就临港自身的港口情况，从现有的港口吞吐能力看，大概已经差不多了。”杨建文认为，接下来，在现有资源有限的前提下，对于两地港口之间的竞争，若能从国家层面全盘整合和协调，一旦成功，两港之间的竞争力度就会相应减弱。 “下一步，如果临港能充分利用两面环海的区位优势和领先的海洋科技实力，加强与浙江舟山新区的联动和错位发展，就能实现多方共赢。” 临港新城增长机会 自贸区：利率市场化、金融业对外开放、金融业创新 大制造：通过某种制度和条件设计，将金桥和张江的企业搬至临港 海洋经济：通江达海，海洋资源相对集中，海洋产业已具备一定基础，有条件打造成一座真正意义的海洋城 挑战篇 临港产城融合耗时长重点项目配套尚不完善 每经记者戴高城夏冰 从现有落地的产业表象来看，临港的产业已初具规模，但同时，其新城人迹少至的现状也被不少媒体指为“空城”，产城融合度不高已成为一个现实课题。 采访中，复旦大学社会发展与公共政策教授任远反复强调，“任何城市市场的发展，最为根本性的力量是产业的力量，如果政府过度调控，则会带来背离市场规律的行为。尽管临港通过颁发‘双特’30条，通过户籍松绑制度来促进人口集聚，但它的作用并不大。因为，推动人口集聚最主要的力量还是市场与产业，而临港新城的人口集聚不足的原因正是其市场和产业发展不足，人们并不会冲着户籍而去临港新城，未来临港新城的发展道路应该是如何进一步推动相适宜的市场和产业发展，从而促进人口集聚，这才是临港的当务之急。” 产城融合度不高 在临港新城的区域定位上，到底是产业优先还是新城优先，这曾让外界一度感到迷惑，最多的说法便是其“最初时定位并不明确”。 记者翻阅临港资料发现，在开发初期，上海成立临港新城管理委员会和上海临港经济发展（集团）有限公司主导新城开发建设。到2010年，上海临港新城管理委员会更名为上海临港产业区管理委员会，为上海市人民政府派出机构，主要职能是负责临港产业区和洋山深水港后方配套区的行政管理、协调服务等工作。直到2012年9月，才恢复为上海市临港地区开发建设管理委员会。 汤文侃则告诉记者，“临港开发十年来一直是坚持产业优先没有动摇。一个地区的发展，在某一段时间内可以坚持产业优先，城市发展可相对滞后。但产业发展到一定程度一定需要城市的支撑，产业是城市兴旺的基础，城市是产业发展的保障。为此，上海市2012年出台的‘双特’政策明确临港要坚持高端产业集聚、高端人才集聚和强化产城融合即‘两集聚一强化’的战略导向。上海市政府出台的临港中长期规划也要求，到2020年，临港地区要基本建成高端制造要素高度集聚、先进制造业与现代服务业高效联动的‘智造城’，宜业宜居、产城融合的现代化滨海新城，我国战略性新兴产业和先进海洋经济发展的示范基地，以及资源节约型、环境友好型的国家新型工业化示范基地。可见，临港后续发展，产业发展和城市建设同等重要。” 对于《每日经济新闻》记者所观察到的主城区大学城商业圈、泥城镇大型生活社区和主产业区等规划产业区完全没有启动的现象，汤文侃解释道，“泥城镇小的产城融合出现，是个可喜的变化，但是对大区域的产城融合提出了更高的挑战，原来可能没有认识到这个问题（产城融合问题），现在大家（对此）都有高度的认识。” 现代服务业人气仍不足 对于临港地区的产城融合时间发展顺序，汤文侃指出，“重装备产业区的建设是随着洋山港和东海大桥的建设同步开始的，建设步伐要快于新城的建设，产城融合是个大概念，是指整个临港地区的产城融合，每个地区也有个小产城融合的概念，装备区的泥城镇优先发展于主城区，先要做局部的产城融合，再做大的，浦东新区也是如此发展起来的。” 而对于此前有媒体提出的“空城”说法，采访中汤文侃并不认同这一概念，“我们的城市没有建设完成，现有的67平方公里的主城区，20%都没有到，现在建设的只是沿着滴水湖区域的一部分，而且很多是临时建筑，我们认为这个城市的建设才刚开始。” “在临港城市建设的过程中，也需要产业的支持，你们所看到的装备产业区制造业和主城区还没有融合，装备区依赖于产业工人，甚至这一部分人还住在市区，每天靠大巴来回运送，这是不能持续的。”汤文侃表示。 “服务业”是临港新城定位功能之一，“临港将通过发展旅游会展、软件产业等现代服务业来带动人气，通过人气带动城市配套，通过配套促进人居，通过人居实现城市功能，从而促进产业持续发展”。 根据临港新区的“十二五”规划，临港新城承载了发展“新一代信息技术产业”的任务，将重点发展新一代移动通信网络、物联网、新型平板显示、高性能集成电路、高端软件、汽车电子等。 在新的规划中，软件业成为其中之重。汤文侃指出，“临港软件园4月正式开园，成为中国上海软件名城建设的重要组成部分，37家企业完成注册并加快入驻。预计在未来五年内，滴水湖畔将集聚5万名软件工程师。” 《每日经济新闻》记者通过在软件园内的采访了解到，目前在园区已经入驻的企业却仅有一家从事激光软件技术的公司，该公司现有员工十几名。 对此，该园区一位负责人告诉记者，“相对于市内其他产业园区，这里有极大优惠政策，至少在税收方面在上海市是少有的，除了国税，上缴给区里的税收我们全部返还，现在园区80%的办公楼已经出租”。 至于目前园区只有一家公司入驻，该负责人对此表示，“由于今年4月才开园，很多企业还需要装修，加之16号地铁线还没开通，企业会陆续搬进来”。 在未来的服务业规划中，旅游会展业也是临港主打牌，“已具备滴水湖、滨海高尔夫、鲜花港、滨海森林公园、中国航海博物馆等优质资源。下一步重点建设上海极地海洋世界、上海天文馆、临港会展中心等，与迪士尼积极呼应，力争到2016年形成600万人次旅游接待人数。”汤文侃介绍道。 除此之外，管委会还精心打造了“宽带城市健康圈”概念，这一设想是其为发展低碳、生态的宜居新城而引进的一项促进城区可持续健康发展项目，为旅游造势。 在临港新城中，上述产业绝大多数都只出现在规划当中。以旅游业为例，由于配套设施跟不上，目前旅游仅集中在周末，来自上海各区县，聚集于滴水湖畔。 暂缺乏增长引擎 汤文侃认为，“临港区域一直以来在怎么开发的问题上（存有争议），不过，最近上级领导也达成共识，先‘集中力量打歼灭战’，不可能搞全面开发，所以主城区和主产业区一直没有打开，就在主城区的67平方公里，也不可能全部铺开，只能一小块一小块地开发，再逐步放大连起来，形成一个城市的功能。” 汤文侃介绍称，“接下来我们主推滴水湖区域的开发、软件园的开张、极地海洋公园和国际影视城的引进，金桥搞的6平方公里的综合区，再加上即将引进上海电力大学、剑桥学院落户大学城，使得之前临港主城区大学城呈点状连成片，即便这样我们也只做了主城区的30%，但至少要花3年时间来完成。现在缺的是一个‘引爆点’，比如极地海洋公园和海上新上海等项目一旦落地，按照市场规划，大概每年会带来超100万人次的旅游人口，一旦这样的大型项目落地，必定会带动城市的建设”。 任远同时提醒，“除了城市的基础设施和公共服务的完善，还得充分尊重市场规律，才会相对比较理想。比如浙江义乌，在交通不便的情况下，通过发展较低端的市场，成为集聚百万人口的新兴城市。只有充分发挥市场的作用，促进产业的发展，产业和人口发展，才能形成良好的协调。” 汤文侃在采访结束时强调，“整个临港地区315平方公里，而内环线（不含黄浦江）才108平方公里，上海花了超过100年才把内环线区域内填满，临港地区这么大的产城融合不会这么快，这一定有个过程。” 临港新城困局 人力资源：人口集聚度不高 硬件设施：现代服务业配套跟不上 增长引擎：尚缺一个“引爆点” 实施组织：产城融合周期长 记者手记 发展临港需要什么？ 每经记者戴高城 在深入临港新城采访的几天，确实感觉到了人口稀少和生活的不便利，但通过与相关部门工作人员的交谈，开始对临港新城的开发有了越来越清晰的认识。 临港新城的发展，行政命令依然大于市场，政策的限制让市场无法自主，比如户籍制度的松绑，虽然能在一定程度上缓解人口导入问题，但落户仍然是一道门槛；再如二套房限购政策，让更多的中高端人才无法进入临港。 建设经济开发区是一项长期工作，因此，前后连贯一致的政策法则和稳定的经营环境是其成功的重要前提。在世界产业转移趋势的前提下，如何抓住全球产业经济发展趋势，为开发区明确恰当的重点行业作为增长引擎，并成功吸引关键驻商，从而形成集群经济效应和品牌知名度是决定经济开发区成功与否的关键所在。 因此，在寻觅适合上海临港开发区的最佳做法过程中，临港有待提高的不仅仅是当地政府的思路，同时，上海市政府也应在产业发展定位上，重视产业间的交流、城区间的合作。这也印证了那句——所谓的产城融合，这里的“城”应当不仅仅限于临港新城，它应是跨越行政上采取的市场分割方式，它更多考验的是一个大城市是否具有把握通盘棋路的胜机。 下一步，随着“十三五”规划初步制定并进入倒计时，临港的主政者如何通过系列长效机制，建立重在“质”的考核项目，比如年轻人的就业问题、居民的医疗保障问题、城市交通问题等，这或许才算是走在改革前端的发展方式。