临港新城发展之现状：千亿投资下人口稀少 产城融合成最大难题

每经记者戴高城夏冰 8月22日，商务部发布消息称，国务院于近日正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，而被认为是自贸区直接腹地的临港新城也走到了聚光灯下。 《每日经济新闻》记者在翻阅临港地区规划时注意到，到2020年，临港新城将成为上海东南地区最具集聚力和发展活力的中等规模滨海城市，并依托上海唯一深水港洋山港成为辐射长三角的巨型物流基地。预计，届时人口规模将达到80万。 要使滩涂建城、因“港”而生、开发面积达315平方公里的临港地区成为“生产生活成本洼地，集聚产业人才的高地”的一个新“城”，临港已然在产业调整和人口集聚道路上努力奔跑了10年。尽管已经得到了不少政府财税、政策方面的倾斜，但在其举全力“造城兴业”的背后，千亿元投资和新城人口稀少之间出现矛盾，被外界指向“临港的‘城’仍需假以时日”。如何破解产城融合中产业支撑城市发展与人口导入之间的难题，成为考验主政者的一道严峻挑战。 城市篇 集聚度不高临港面临人口导入之困 每经记者戴高城夏冰 一座理想的城市在发展壮大中遭遇的最大挑战是人口的集聚，这亦是所有新城建设所面临的问题。临港新城在近十年的发展中，产业初具规模，“临港制造”品牌效应初显，但由于常住人口过低，在一些媒体的报道中，临港新城一度被称为“空城”。 近日，《每日经济新闻》记者奔赴临港进行调查，发现临港并非完全意义的“空城”，其人口聚集度不高的背后更有配套就业、社会保障体系、交通基础设施建设、通讯、教育、医疗、城市规划等方面的问题，最重要的是，临港千亿投资和人口稀少之间的矛盾根源在于产城融合度不高。 主城区与分城区“冰火两重天” “现在正值暑假，老师和学生都放假了，所以人少了很多。”王静对《每日经济新闻》记者说道，王是主城区一家湘菜馆的老板，其所说的学校是指上海电机学院、上海海洋大学、上海海事大学在临港新城建立的分校。 此前，有报道称，临港新城人口4.6万人，其中，3.1万人为大学生。临港新城主城区也正依托三所高校和3.1万名大学生形成一个大学商业区，目前临港主城区的活动也主要集中在古棕路这几所大学旁边。 以住宅为例，主城区仅有5个小区，绿地东岸涟城、宜浩家园、滴水湖新苑三个商业房小区以及为两所大学配套的海事小区、海洋小区均已交房多年，除了滴水湖新苑，其他四个小区都在古棕路上。 不过，临港新城官方公布的数据来看，到2010年底，累计建成各类道路210公里，河道98公里，海堤29公里，供水、污水、雨水、电力、燃气、信息管网各200公里，雨污水泵站27座，电站13座，水闸3座。一期开发区域基础设施基本建成。 除了基础设施的完善，各种商业楼盘的开发、地标景观滴水湖对外开放等商业配套也进一步形成，但临港新城滴水湖区域给人的感觉很“空”，新楼盘无商户入驻、无企业办公，空置占了绝大部分，有些道路车流和人气明显不足。 然而，与主城区的冷清不同，《每日经济新闻》记者在相隔不到7公里的泥城镇看到的却是另一番景象，泥城镇正形成了一个超大型生活社区。 泥城镇东南与临港新城主城区和洋山保税港区接壤，西南毗邻临港重装备产业区，由于地理位置特殊，随着上海临港新城的开发建设，泥城镇36平方公里被规划为临港装备产业区用地，8.25平方公里被规划为临港新城四大分城区之一。 而发电及输变电设备、大型船舶关键件、海洋工程装备、汽车整车及零部件、大型工程机械制造等五大装备产业和现代航运物流、保税展示与贸易、服务贸易与服务外包等现代服务业在泥城镇或周边落户，为泥城镇聚集大量流动人口。 走在泥城镇街道上，各种商业配套设施齐全，大型超市一应俱全，连知名国际快餐企业也入驻小镇。 受限于户籍制度 临港新城上述现象正是常住人口环节缺位所导致。 从表面上看，户籍制度的约束仍然使部分非上海户口难以落户临港，这也使得该地常住人口无法短时间增加。 为解决这一问题，今年6月19日，上海市政府新闻发布会上公布，从7月1日起实施的《上海市居住证管理办法》，临港新城办理居住证可以加16分。 临港地区开发建设管委会综合计划办主任汤文侃告诉《每日经济新闻》记者，“‘双特’政策提出重点机构紧缺人才直接落户、紧缺专业人才和高技能人才可申办人才居住证、对临港地区工作的人才可享受居住证专项加分等优惠政策，目前已经取得成效。如7月1日上海居住证积分管理办法实施后，今年1~6月，临港地区共有54人办理居住证，平均每月9人；7月1日至8月15日，共有150人办理居住证，平均每月100人。” 记者从临港新城相关部门得到数据显示，目前临港地区常住人口有25万人左右，其中，主城区6.5万人（含高校师生员工4.4万人），产业区19.5万人，产业工人约3万名。与开发初期相比，增加了近10万常住人口。到2020年，规划常住人口将达到80万人。 不过这一数据和规划仍存在冲突点，按照到2020年80万人口的规划，每年需要导入9万左右的人口，如果仅以目前的导入速度，这几乎会成为一个“不可能完成的任务”。 交通的变革 重装备产业区、洋山港保税区等形成的有效人口不能成为常住人口。 至于早前传出的上海市区至临港新城的S2高速公路免费政策，也并未施行。 同时，记者在实地采访中亦同样感受到了出行难。一个偌大的城区少见出租车，仅有的十几辆“黑车”还停在新建的上海市第六人民医院门口固定招揽顾客，而在一个站牌等公交车的时间平均在一个小时左右。 而根据临港产业区在“十二五”规划中提出的“切实改善与中心城之间的交通出行条件，实现“15、45、60”的目标，相邻片区间15分钟到达（以地面公交为主），产业区与中心城之间45分钟到达（以城市轨道交通为主），产业区与相邻城市之间60分钟到达（以城际铁路为主）”的发展目标，那么，在这个被称为人口因素当中另一矛盾点的交通问题上，临港新城确实需要“假以时日”。 谈及被寄予厚望将于今年年底开通的16号线，易贸资讯宏观行业分析师马泓看来，“尽管在基础设施上已经累计投资近170亿元，轨道交通16号线正在进行建设，然而临港与上海市核心区块的联系依旧不够。城区内的公共交通事业依旧处于相对落后水平，与市区的服务水平存在差距。由于基础设施建设在回收成本上量非常小，因此，政府在进行财政支出和融资方面积极性较之实体企业的资金周转意愿偏弱，这对于人力资源的要素转移造成了阻碍，地区物资转移成本偏高。” 配套设施不完善 “人荒”还导致难形成成熟的社区。汉宇地产在1月份发布的报告指出，由于位置偏远，交通不便，成熟度低，过去一年临港新城主城区楼盘备受“冷落”，新房市场表现低迷，供需并不活跃。商品房成交的低迷让土地成交热度不高。 而在对临港的规划中，临港新城会是一个宜居宜业的城市，主要是针对中高端人士，这部分人在上海市区几乎都有房产，受到上海二套房限购的影响，这部分人群难以在临港定居。 问题远不止于此。马泓对《每日经济新闻》记者表示，“人口流转速率的减缓，对城市发展是非常不利的。临港在发展的十年中，城市面积的扩张和城市人口的扩张速度发生了脱节。2012年，中心区围绕滴水湖的规划面积已经达到42.1平方公里，是规划初期5.6平方公里的7.5倍，2013年的规划面积更大；但人口规模的增幅无法与之匹配，这是对临港‘空城’现象解释的原因之一。” “临港新城的政府主导过强，使得市场、产业还未能得到充分的发育，而人口的集聚却又正是在市场和产业集聚的基础上来促进的。所以，表现在临港上，规划过大，人口集聚并不理想。”复旦大学社会发展与公共政策学院教授任远表示。 因此，马泓认为，“引入人口，与新型城镇化关系密切，但绝非‘机械化’的人口转移，配套政策必须得跟上，包括基础的配套就业、社会保障体系、交通基础设施建设、通讯、教育、医疗等，临港在住房、医疗、教育和保障方面都不尽如人意。” 临港新城概况 总规划面积：315.6平方公里 功能区：主城区、重装备产业区、物流园区、主产业区、综合区、临港奉贤园区 城市社区：泥城、书院、万祥、芦潮港 产业篇 “临港制造”效应初显产城潜力有待挖掘 每经记者戴高城夏冰 在人口导入上，尽管前路漫漫，但目标为打造成为“智慧低碳、生态宜居、面向国际、面向未来的综合性节点城市”的临港，显然在发展了10年后，急需政策帮助使其产业发展步入产城融合的快车道。 对此，去年9月，上海市决定在临港“建立特别机制和实施特殊政策”（以下简称“双特”）。今年上半年，临港管委会出台了“双特”30条实施政策（以下简称“临港30条”），上海市政府正式颁布《临港地区中长期产业规划》。在此背景下，临港产业格局以及城市配套均取得快速提升，区域潜力有望得到进一步挖掘。 临港“6+1”产业模式 伴随着浦东二次创业大幕的徐徐拉开，“上海向东”和“浦东向南”之势客观成形。 “可以说，我们经过10年开发建设，目前在产业上的布局已经初具规模。经过10年的城市建设和产业集聚，临港目前正处于从量变到质变的一个关键时刻。”汤文侃对《每日经济新闻》记者表示。 作为上海建设“四个中心”之国际航运中心建设的国家战略前提,临港新城的开发和建设也烙上了具有明显的国家拉动式产业区的印记。 一组来自临港的数据显示，2012年，固定资产投资总值达到1160亿元，吸引产业投资720亿元，高新技术企业占已投产企业44%；工业总产值达到600亿元，工业总产值年均增幅达到45%，税收收入年均增幅超过22%。截至目前，上海临港产业区已引进产业项目130个，产业项目总投资额达430亿元，其中外资14.2亿美元，已落户产业项目的达纲产值预计将达1200亿元。 按照临港地区“十二五”规划中提及的，临港地区要基本建成高端制造要素高度集聚、先进制造业与现代服务业高效联动的“智造城”要求，记者发现，目前临港地区从前期研究到已确定的产业是以“6+1”形式呈现。 “产业引入跟国家改革开放战略直接挂钩，对迎接新一轮的红利的沿海地区上海而言，是产业”微笑曲线“向两端延伸。本质上，临港还是块尚未开垦的锚地，因为大飞机等航空领域的技术依旧处于相对严控领域，相对地，机械制造是承接上海传统工业的产业，具有往上层技术拓展的基础知识。”区域宏观专家易贸资讯宏观分析师马泓如是指出。 马泓表示，与过往传统工业园区不同的是，临港“6+1”产业的配置模式并非相互独立，而是互相交叉，技术间的碰撞和摩擦是形成产业融合的重要因素。 对于以高端制造为首的产业布局，马泓分析指出，“临港制造业是分布在城市圈，这种合理的配置其比例可使其劳动生产率提高2%~10%。因此，现代科技产业生产率的提高会更大。” 在航运功能上，临港依托洋山深水港的发展亦逐步增强。“临港产业方面的另外一个优势，就是具有得天独厚的港口优势，其物流与运输领域的发展前景最为突出。坐拥吞吐量排名世界第一的上海港，全球最知名、最有影响力的物流公司及船运公司纷至沓来。”马泓指出。 对此，有专家指出，下一步临港将步入加速发展的快车道。 此外，记者在临港30条中发现，该政策提及“为了更快地推进项目建设、引进投资，落户临港地区的产业项目，一般在150个工作日内完成前期审批手续，实现开工建设。” “临港的开发建设是一个持续发展的、不断完善的过程。随着进一步打开节能环保、新一代信息技术、智能制造等产业门类，在企业类型上将更加丰富。”汤文侃称，目前，临港已开发的区域占总面积315平方公里不到1/6，临港已为下一步产业的发展预留好发展空间，比如大飞机、内燃机等需要拥有大面积土地建设的优质项目。 “临港式”产业面临的挑战 “十二五”期间，国际经济进入重新洗牌、全球产业进入结构深度调整、国内产业进入梯度转移调整升级状态，如何把握“十二五”末期的机遇，并且正视这些挑战成为临港主政者案前的一道考验。 “临港当初的设计为依靠港口而带动起来的‘临港产业’，即把原材料、生产燃料从外国运进来，再把中国产品输出去，以带动航运发展，进而带动临港的产业。因为有深水港，所以，临港才要了200多平方公里的园区。”上海市社会科学院部门经济研究所所长杨建文对记者表示，这种想法是毫无问题的。 但杨认为，现在的问题在于临港的航运并没有发展起来，这与最初的设想偏离。经过10年建设，如今临港地区的基础设施发展初具规模了，但经济危机却来了。 “危机引发了诸多变化。其中，国际航运的变化导致深水港对产业、新城的带动减弱。”杨建文如是指出。 依据目前上海港的吞吐量高居世界第一来看，港口每年已集聚更多的集装箱和干散货来往运输，因此，马泓分析指出，“深水港是港口，地块是一直存在的、不动的，但是‘产业和城市’的发展是随着新进‘增量’而发生转变的。一旦下一步临港放开政策，就有吸引更多港口贸易的可能性。而正是由于临港产业、新城之间的融合尚处于初级阶段，所以才导致该地区的发展现状可能低于此前的预期，深水港的潜力还没有充分展示出来。” 正是由于上述功能的变化，近年来，临港把装备制造集中放在200多平方公里的规划部分里面。杨建文直言，而对于纳入临港的装备制造产业来说，有把一块砖头从上海的“这儿”搬到了“那儿”之嫌。 “纳入临港的装备制造产业也只是把上海原先装备制造比较集中的、中心城区的延伸区、拓展区的闵行区的装备制造业给置换出来。现在看来，汽车整车装备基地放在临港是不错，但整体上，临港的产业本身的支撑与原初设想有差距，当然，现在临港方面还是在尽可能地推进。”对于临港目前的产业结构，杨建文如是认为。 与此同时，当前来自全国激烈的产业和区域竞争、不断提高的综合开发成本和企业对配套环境的要求，都对各地产业区能否坚持产业定位、加快提高产业核心优势和产业区竞争力提出全新课题。 此外，临港在交通体系健全度、综合配套不完善而无法满足产业发展需要，以及人才引入难度大及后续发展缺乏智力支撑等系列问题，都对下一步临港的发展提出了更高的挑战。 对此，《临港产业区“十二五”规划纲要》也称“与同类开发区相比，临港产业区开发建设的基础条件相对较差，原先的产业基础、社会配套几乎为零。而临港产业区在地价、税收、政策方面却不具备任何优势。” 显然，在发展入快车道的临港，遭遇的外部环境压力不小。 管理体制破局 在谈及承压产城融合问题的同时，杨建文认为，临港地区管理体制上的频繁调整一定程度影响了开发区的顺利发展。 “现临港300多平方公里的开发面积，仅次于当时的浦东大开发的500多平方公里，未来尽管临港还要拓展奉贤区域，但它和浦东开发的不同点在于，临港区域的开发一直是原南汇区政府主导的，现在南汇已并入浦东新区。如果临港开发以南汇为开发主体的话，会有很大的局限，不只体现在人力、物力、财力上，还有思维方式和行为方式。”杨建文对记者表示，对于临港开发的事权财权，上海市政府也从整个上海的层级进行考虑，从整体推进。如此，就造成在临港开发的整个过程中，管理的机制体制不顺畅。 原来的临港曾存在几家（指几个部门）同时治理的问题，用‘九龙治水’形容一点都不为过，但问题是，九龙之间还需要协调统一起来。”杨建文直言，上述这些都要通盘考虑，而不是就比较突出的某个情况采取临时措施。因为在后金融危机时期，临港的区域、产业该怎么定位，和国家的经济转型是有联系的。 尽管外界对于临港在事权财权的匹配度上存在疑惑，但今年临港“双特”政策下发解决了模糊定位等问题。“双特”政策指出，要求上海市和区的相关行政审批权限最大限度地下放到临港地区管委会。 针对上述问题，南汇新城镇党群工作办主任张建芳对《每日经济新闻》记者表示，实施“双特”政策后已向临港地区简政放权了。 “临港地区是全市乃至全国唯一的‘管镇合一’体制。”张建芳指出，从2012年9月起，临港地区的管理体制已经作出重大调整，即开发区管委会和政府合并成一套人马，撤销原临港产业区管委会、南汇新城管委会、浦东新区申港街道和芦潮港镇等4家单位，组建临港地区开发建设管委会和浦东新区南汇新城镇，形成临港地区统一规划、统一开发、统一管理的新格局。 临港产业构成 形式：“6+1” “6”：新能源装备、汽车整车及零部件、船舶关键件、海洋工程、工程机械、民用航空配套 “1”：战略性新兴产业