如何改革创新农村土地制度？

◎李国祥 （中国社科院农村发展研究所研究员）

我国正在积极稳妥地推进新型城镇化，这不可避免地还需要征用农民土地。如何合理地确定土地征用补偿标准？农民工市民化，进入城镇的农民家庭是否需要放弃农村土地承包权和宅基地使用权？

土地城镇化和人口城镇化，必然带来农村土地变动及其权益的重新分配，不断引发农村各类利益群体的矛盾和冲突。为此，迫切需要创新农村土地制度。笔者认为，应通过顶层设计，划出底线，确保农村特殊群体的土地权益不受侵害。鼓励农村基层创新与当地相适应的土地制度，允许农村土地集体所有制的多种实现形式，解决好征用农村土地增值收益分配难题，并促进农用地有效流转，实现农村土地优化配置。

现有农村土地制度总体上是按照走中国特色城镇化道路和保护农民对农村土地的权益设计的，多年实践表明我国农村土地制度与政策在促进我国城镇化快速推进和农村社会稳定方面发挥了重要的积极作用，但是在现实生活中现有农村土地制度与政策所出现的越来越多的矛盾和冲突也无法回避。因此，在基本稳定农村土地制度和政策基础上，不断改革创新，才能更好地为我国新型城镇化与农业现代化协调推进提供制度保障和动力。

随着我国城镇化的不断推进，农村土地制度如果不做相应调整，现实中的矛盾和冲突就会不断累积，妨碍新型城镇化的推进。但是，改革创新农村土地制度，涉及的利益极其广泛，对经济社会影响十分明显，直接关系到农村社会稳定、农村土地资源配置、农业生产成本和风险、农产品价格水平和居民食物消费负担等多个方面。客观地说，现实中不存在十全十美的农村土地制度改革创新方案来同时保护各微观主体利益和经济社会整体利益。

如何改革创新农村土地制度？为了避免混乱和负面影响，需要总体设计。谁来设计？是先有顶层设计，还是先放手让基层探索？根据笔者多年在农村的调查，了解到我国农村千差万别，以农业户口为标志界定的农民正在快速分化，各地选择的农村土地制度具体安排和执行的农村土地政策情况也存在着差异。如果顶层对农村土地制度设计过细，可能严重束缚基层探索创新农村土地制度具体安排的积极性，现实中农民也不会将农村土地相关规定执行到位，反而损害顶层设计的权威性。如果没有原则和一定的约束，基层改革创新农村土地制度，极有可能侵害农村弱势群体权益，影响农村社会稳定。如果将顶层设计和村民自治有机地结合起来，可能会取得更好的效果。农村土地制度安排的顶层设计关键要划出底线，确保农村妇女儿童和低收入群体或者把土地作为主要生计来源群体的农村土地权益不受侵害，在此底线基础上可以放手通过村民自治方式创新各地的农村土地制度的具体安排，激发农村活力，尽可能利用市场机制促进农村土地优化配置。

城镇化合法征用农村土地，农村应由谁来决策？征用土地补偿标准如何确定？农村土地补偿收益如何分配？这些问题是土地城镇化中必须界定的。为了避免少数村干部为了获得私利而牺牲失地农民利益和农村集体利益，土地城镇化中农民权益保护可考虑分级决策机制。高级决策权赋予给失地农民，以维护失地农民权益作为底线；中级决策权可赋予村民代表大会或者全体村民，按照少数服从多数的民主原则，以平衡失地农民与村集体利益；低级决策权才赋予给少数村干部，以审查和监督土地城镇化的合法性。对于非法征用农民土地或者以租代征农民土地，要加大惩处农村管理干部的力度，确保耕地红线不被突破。

为了推进新型城镇化，解决人口城镇化难题，相应的农村土地制度创新总体思路应按照先易后难分步走策略。第一步，在一定时段内让农村土地承包经营权不变，建设好农村土地流转市场，鼓励土地流转；第二步，等时机成熟再引入市场机制通过一次性补偿方式让拥有农村土地承包权但是长期不耕作土地的农民放弃承包经营权，实行耕者有其田。

在农村土地流转市场建设中，制度安排要让那些对承包地依赖性比较小的农户，更加积极地转出承包地。特别地，农村中多数中高收入家庭主要依赖从事非农产业或者外出务工获得收入，经营小规模承包地机会成本高，无法专心从事农业生产，承包地的产出低效。如果让那些对承包地依赖性小的中高收入家庭将承包地转出，既不会影响家庭收入，又对农业规模经营有利。随着社会保障制度健全等条件的不断成熟，再通过市场机制和政策调节让不再依赖农村土地的进城家庭彻底放弃在农村的土地承包经营权和宅基地使用权。

农村弱势群体，受到家庭劳动力资源禀赋等的限制，非农就业机会少，工资性收入往往难以保证基本生存需要，对农村土地的依赖性比较大，无论如何都要确保这部分农村居民家庭的土地承包经营权不受侵害。

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