广东海岛开发现状调查：地产商的崎岖“岛主梦”

每经实习记者 罗碧 深圳、惠州、珠海摄影报道

觅一处环境优美、与陆地风光截然不同的海岛做“岛主”的梦想，在2011年国家海洋局公布中国首批176个可开发利用的无居民海岛名录前后达到高潮。然而，时隔2余年，怀揣“岛主”梦的企业和个人发现，要在短期内将这一梦想变为现实却并非易事。

深圳市海洋局海洋管理处近日证实，深圳正计划编制《深圳市海岛保护与利用规划》。《每日经济新闻》记者从广东省海洋与渔业局获得的独家消息显示，广东正在编制海岛开发与保护相关条例，近期将对外公布。

据了解，2011年国家海洋局公布的首批176个可开发的无居民海岛涉及海南、广西、广东、福建、浙江、江苏、山东和辽宁8个省区，其中广东省入榜海岛累计60个，数量居各省之首。在广东省范围内，位于珠三角的滨海之城惠州、珠海和深圳分别有7个、8个和3个海岛被列入名录。

“海岛梦”被寄托在划为旅游娱乐用途的海岛上。在有“百岛之市”的珠海，有6个无居民海岛被划为旅游娱乐与旅游交通用途，惠州有5个可用作旅游娱乐用途的海岛，而深圳仅有1个。

记者近日走访了上述三个城市，发现绝大多数海岛开发并未有太大进展。

然而，与上述情况相对应的是，在8年前已取得海岛使用权的未被列入可开发利用名录的珠海横山洲岛项目，一开始，就是进行的填海面积约为原海岛面积3倍的颇为“激进”之举。

首批可开发无居民海岛案例：

珠海：万山三岛使用权两年未获批

正值暑假，尽管烈日炎炎，但在位于珠海香洲区情侣中路的香洲港上挤满了想出海的游人。从香洲港坐班船出海，可到达桂山岛、外伶仃岛、东澳岛以及担杆岛等已有初步开发的海岛，到上述各海岛的班船每天对开2~4班。

根据2011年出台的 《珠海市海洋功能区划》统计，珠海共有海岛190个，面积达314.39平方公里。其中，无居民海岛117个，面积达261.7平方公里。无居民海岛主要分布在7个列岛群，以桂山岛为中心的岛群、万山列岛群、外伶仃西南海域岛群、担杆列岛群、佳蓬列岛群、三门列岛群、高栏岛群。

在名录公布之后几天之内，珠海市海洋农渔和水务局海域海岛管理科长廖加亮在接受媒体采访时称，已有4家单位来电咨询8个无居民海岛的有关情况。

而近日廖加亮在接受 《每日经济新闻》记者采访时表示，目前珠海无居民海岛开发速度慢，审批速度也很慢，暂时无更多信息可透露。

入选3海岛均未实质开发/

《珠海市海洋功能区划》显示，珠海190个海岛中有90%分布在珠海东部。其中，于1998年经广东省政府批准设立的我国第一个地方性海洋综合开发实验区——珠海万山海洋开发试验区内所辖海岛106个，所辖海岛陆地面积达80多平方公里。

万山海洋开发试验区经济发展局局长匡澍对 《每日经济新闻》记者说，万山区入选2011年首批可开发利用海岛名录的无居民海岛有3个，包括二洲岛、三角岛和小蜘洲，但目前这3个海岛均未进入实质的开发阶段。

据介绍，早在首批可开发利用海岛名录公布之前，小蜘洲、三角岛已于2012年6月获批进行生态恢复试点。

“国家公布可开发利用无居民海岛名录之后，我们对万山区内的3个海岛也做了很多工作，特别是小蜘洲岛，但省里面一直没批下来，至于不批准的原因，我也不清楚。”匡澍说。

据了解，小蜘洲岛自2012年被列入生态恢复试点之后，已初步确定由北京中联亚房地产开发有限公司负责开发。“小蜘洲岛的面积、价格，都已经核准了，如果审批通过，开发商交纳土地出让金，那就能说这个海岛是归中联亚开发。但现在还没到那一步，审批没有下来。”匡澍表示。

北京中联亚房地产开发有限公司一位不愿具名的人士在接受本报记者采访时表示，目前该项目前期规划和编制工作已基本就绪，正在等政府批文。

小蜘洲岛位于珠海香洲东南部36公里，因长期被作为石场开采十余年，海岛东南部植被已经完全不存在，大片岩石裸露风化。根据最初规划，在保护和完善原生态的前提下，经过平整、改造成休闲会所。据小蜘洲岛修复利用的初步规划方案显示，海岛东南部被破坏的岩石区域计划改造成生态高尔夫球场；在岛屿西岸沿线将建28座专属会所；在岛的核心部分将建造一座多功能会所，建设面积达1万平方米；作为配套设施，还将在小岛的细洲湾建设高档游艇码头和游艇俱乐部；计划填海30公顷，作为保护开发规划的预留空间。

2012年4月，由万山区海洋局委托中国科学院南海海洋研究所编制的 《珠海市小蜘洲岛保护和利用规划》通过评审，而《珠海市小蜘洲岛开发利用具体方案》和《珠海市小蜘洲岛使用项目论证报告》此前也已完成编制工作，并报送广东省海洋与渔业局。

二洲岛等应以修复为主/

面积超过8平方公里的二洲岛为珠海市首批可开发无居民海岛中面积最大的海岛，该岛因有数量较多的野生猕猴，在1978年被划为广东省濒危动物保护区。此外，与位于担杆列岛的诸海岛一样，位于担杆列岛中部的二洲岛拥有丰富的国家二级保护植物罗汉松。

对于这一类海岛的保护开发，匡澍认为，修复是最主要的，然后才是开发。匡澍介绍，“其实从政府来讲，并不希望房地产公司过多介入海岛开发。海岛开发目前的重点还是在旅游上面，或者说一些能源项目。无居民海岛不像有居民海岛，国土部门无法介入，如果做地产项目，开发之后的房产证如何取得，现在还没有规定。同时，地产开发的建设具体由谁来管，规划部门、国土部门要不要介入，现在一整套的东西都没有。”

在关于海岛保护与开发的纲领性文件《中华人民共和国海岛保护法》中，第35条明确规定，在依法确定为开展旅游活动的可利用无居民海岛及其周边海域，不得建造居民定居场所，不得从事生产性养殖活动。

至于上述海岛尚未通过审批的原因以及后续的进度，该人士称不便透露。匡澍则表示，按照规定的程序来走，珠海市的程序已经走完了，至于为何省政府没批，匡澍称“不清楚”。

首批可开发无居民海岛案例：

惠州：大辣甲岛获使用权后八年未开发

除珠海外，同为广东省海岛大市的惠州市在2011年可开发利用无居民海岛名录公布后，也吸引了数家有意向参与海岛开发的企业。其中就包括对惠东附近的坪峙仔岛有投资意向的中航地产股份有限公司。

但中航地产惠州公司谢姓人士在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，2011年公司确实对海岛开发有意向，但现在未获得任何进展，对此，“我们也是一头雾水。”

而与没有拿到开发使用权的开发商相比，有意愿、有勇气并能顺利拿到海岛开发权确实不容易，但那些早早将海岛开发权握入手中的“岛主”们，海岛开发的道路走得也并不顺畅。

海岛开发具体行动很少/

近年来，一批旨在开发旅游地产的房地产商纷纷抢滩惠东巽寮湾，而与巽寮湾相隔不远、被列入首批可开发名录的无居民海岛的坪峙仔岛、桑洲也成为这些地产商不愿错过的机会。2011年，有媒体报道称，上述两座海岛的意向买家分别为在巽寮湾的

“抢滩战”中表现积极的中航地产和金融街控股。除上述两个海岛外，惠州另外5个入选首批名录的无居民海岛均位于惠州市大亚湾区。据了解，2011年就曾有公司表达了申请开发虼仔洲的意向，拟在该处投资大帆船游艇产业及海上旅游园区项目，预计投资40亿元。但该项目与之前多数有“意向”的项目一样，目前也未进入实质的开发阶段。

大亚湾区旅游局副局长黄胜在接受本报记者采访时认为，确实有一批有意向进入海岛开发的企业，但有具体行动的却很少，绝大多数投资商对海岛开发的前景持怀疑态度。而从政府层面来看，黄胜表示，当然希望海岛开发能尽快做起来，但单靠旅游部门很难，“海岛的开发权由海洋局管，招商引资靠招商局统筹，规划建设又涉及岛规划局和住建局，项目论证要经过发改委。只有这些部门协作，才能发展起来。”

大亚湾区管委会相关人士对记者表示，海岛开发的程序比较繁琐，国家有很详细的规定，在此前提下，还要符合全省的规划，以及与当地的规划相符。

“国家对海岛开发的规定很严，要开发某个海岛需要企业先做个海岛整体规划，之后逐层报批。但相应的条件都比较高，比如一般的海岛都有较大面积要进行生态修复，这会让很多想进入的企业自动退出。”

惠州市海洋与渔业局海域与海岛科在回复本报记者采访时表示，目前全广东省在无居民海岛开发上都还没有动作，“上面相关政策配套措施不完善，下面也不方便有动作”。

大辣甲获使用权后8年未开发/

另一面，那些早将海岛开发权握入手中的“岛主”们，海岛开发的道路又如何？

在位于惠州市大亚湾区澳头镇渔人码头上，停着多只等待游人出海的游艇。船东告诉记者，快艇包船去往大亚湾区第二大海岛大辣甲需要30分钟左右，往返费用最少500元。

总面积达2.64平方公里的大辣甲岛距澳头港和中海壳牌项目仅10海里左右，以前该岛为军队驻防要地，后成为惠阳渔业局下属的咸鱼收购、加工基地。1998年，惠阳区、大亚湾旅游部门就将大辣甲岛作为旅游点正式向游客开放。

到2004年12月30日，惠州市惠阳区土地交易所就将大辣甲岛西南部的37.4万平方米的土地 （除军事区以外区域）以4493.4万元挂牌出让。但根据《无居民海岛保护和利用管理规定》，无居民海岛的主管部门应为海洋管理部门，在有关部门的干预下，惠阳区国土部门主持的首次拍卖随即被叫停。

7个月之后，大辣甲岛使用权再次挂牌出让，拍卖主体更改为惠州市海洋与渔业局，而出让面积从此前的37.4万平方米缩减为36.4万平方米，用途为旅游、商住，使用年限为50年，挂牌起始价为4500万元，比首次确认的挂牌起始价4493.40万元增加6.6万元。此外，还将一次性征收海洋资源补偿费300万元。最终，万科获得了大辣甲的使用权。

但时隔8年之后，大辣甲岛上的设施基本仍延用万科2005年接手前，由惠州市经迪育乐有限公司投资500万元建设的游乐场设施，并未有进一步的开发。

2009年2月，惠州市规划建设局网站上公示了此前已通过的《大亚湾大辣甲岛西南部控制性详细规划 （草案）》。根据草案规划，规划控制人口规模为5550人，规划区总用地面积36.445公顷。大辣甲岛的土地用途主要为酒店、度假、商业服务用地以及公共市政配套设施和公共绿地。根据该草案地块指标控制显示，将有23.893公顷土地用作旅游、商业金融业用地，容积率为0.97。

而对于海岛开发最难解决的给水和供电工程，该草案规划，将采用两条海底供水管道从深圳引水作为主要的供水来源，同时考虑采用海水淡化处理设备处理海水来提供部分用水。对于供电，规划采用10KV海底电缆从深圳市电力局引电作为岛上主要的供电电源，同时设柴油发电机组作为后备电源。另考虑小型（微型）风光互补发电系统作为补充。

此外，大辣甲码头近期为客、货运结合，远期将作为客运专用码头，并将在码头建3000平方米的广场。根据规划，岛内交通以步行为主要特色的环岛路为主线。同时，还将配建一座建筑面积达4100平方米的污水处理厂。

而对于建成上述项目所需资金，根据惠州市2007年全市旅游工作会议中提出的相关数据显示，万科拟在大辣甲岛投10亿元，开发中国式“马尔代夫”，有直升机通航，实行半封闭服务。

但在2009年规划“露面”之后，关于大辣甲岛最新开发进展的消息鲜见。黄胜告诉记者，万科接手大辣甲后，一直没开发。“6月26日开始封岛，通知我们这边要开始停止接待游客，理由是要开发，但具体什么时候会有进展，我们也不知道。”

黄胜透露，大辣甲目前上岛的票价为30元，经营方曾希望调价到80元，“我们不是很同意，一是因为接待的条件，二是因为调价涉及的部门很多，不是我们说了算”。据黄胜介绍，目前大辣甲岛上有沙滩，有简单的海水浴场、游乐场等设施。

深圳万科房地产有关人士向记者表示，目前大辣甲项目并无最新进展，至于未进一步开发的原因以及下一步的计划，该人士表示暂不清楚。

未入首批可开发无居民海岛案例：

珠海横山岛：填海面积约为原海岛3倍

与大辣甲岛同一年以挂牌出让，位于珠海的横山洲岛似乎“高调”不少。继2010年被曝填海面积接近海岛面积3倍之后，按出让条件须事先建设连接横山洲的跨海大桥今年5月已确认开始动工。

2005年7月，在大辣甲岛首次拍卖因出让主体发生争议而被迫取消，到变更拍卖主体二次拍卖之间，总面积约5.73万平方米的无居民海岛横山洲岛由珠海市国土资源局拍卖，珠海汉业贸易有限公司以1.1344亿元竞得横山洲岛。

根据当时拍卖公告显示，横山洲与珠海市海滨泳场隔海相望，与内陆距离不足500米。该海岛容积率小于3，绿地率大于50%，建筑面积小于15%，规划用途为酒店、住宅和商业，分别对应出让年限为50年、70年和40年。

拍卖当时称因涉及多项敏感政策，珠海市国土资源局对横山洲岛的出让十分谨慎，规定酒店建筑面积必须不低于该项目总面积的60%。此外，为方便开发商后续办理开发手续，珠海市国土资源局要求竞买人须先建设连接横山洲的跨海大桥，变“海岛”为“洲”，再开发建设主体项目。但该项目并未出现在2011年首批可开发无居民海岛名录上。

记者近日在位于珠海市情侣中路洲仔海龙洲湾花园附近的海堤处看到，海堤已被一块隔板挡住。隔板上文字显示，现场准备建设横山洲岛联系桥项目，需要封闭一年，项目已得到珠海市住房和城乡规划建设局批准。根据此前资料显示，该桥梁全长480米，桥宽21米，总投资为8618万元。

与封堤建桥时间相当，记者从今年5月发布的一则工程招标信息中了解到，超白金五星级酒店横山洲酒店将于2013年7月开建，总建筑面积约为7.06万平方米，新建成本为6.3亿元，将于2015年12月竣工，建成后能提供500间客房。

在此之前，横山洲岛的开发已做了更多前期“基础性的准备工作”。2010年，曾有媒体报道，从2007年4月开始，珠海汉业开始在横山洲岛四周填海，到2009年，填海面积已达15.45万平方米，接近原海岛面积的3倍。

根据世联地产珠海横山岛项目物业发展建议显示，该项目计划以高层公寓类住宅为主，将在适当的地方排布少量的别墅类产品，后期设置全复式空中别墅。其中，联排、独栋建筑面积达0.5万平方米、空中别墅和高层占25.5万平方米、酒店式公寓占2.2万平方米。

“在2009年《海岛保护法》出来以前，国家在对海岛保护和开发的法律上几乎为空白，各地都按照当地的情况探索一些方式来开发海岛。但有些不太适宜的方式也给海岛带来了无法恢复的损失。”珠海本土一家房产开发商在接受记者采访时表示。

万山区经济发展局局长匡澍表示这一项目不属于万山区，不是太了解。但在与记者的交谈中，匡澍始终强调海岛开发一定要因地因时制宜，“要根据海岛的实际情况来进行开发，海岛的开发投入大，容量有限，并不是说所有的海岛开发了就是好事。为什么国家海洋局一直要把无居民海岛开发的权利掌握在自己的手上？因为它需要有统一的管理。海岛的生态很脆弱，一旦不合理地开发，就很难再恢复它本来的面貌。”

专家建议

海岛开发期待规则完善 未来5年或迎黄金期

与黄胜的看法相似，匡澍也认为目前还没有可称得上“样本”的海岛。对于有居民海岛东澳岛上由格力集团旗下格力海岛投资有限公司负责开发的“玲玎海岸”项目，匡澍称该项目前期规划较好，但现在仍不能说它算不算成功，“因为还没运营，运营后才能看出项目是否成功。”

据了解，2010年4月，格力集团旗下珠海格力海岛投资有限公司以底价1140.88万元成交总价竞得东澳岛南沙湾西北侧、东南侧、东澳湾地段，总宗地面积达3.78万平方米。根据规划，项目分三期开发建设，首期工程计划投资9亿元，包括建设超五星级南沙湾酒店、五星级精品南沙咀酒店，10万平方米南沙湾沙滩景区改造工程。

《每日经济新闻》记者在东澳岛格力南沙湾项目现场看到，原定于今年年初和今年5月1日开业的南沙咀酒店和南沙湾酒店目前都还处于施工阶段。拥有69间客房的南沙咀酒店和拥有287间客房的南沙湾酒店隔南沙湾相望。南沙咀酒店居于峭壁之上，可俯瞰海水；而南沙湾酒店紧邻南沙湾，开门即可享受沙滩。目前，已对外开放的南沙湾沙滩人气较旺，不少游人前往此处游水。

现场施工人员向记者介绍称今年年底或将完工。根据此前消息，酒店建成后负责运营的将是美国豪生集团。

开发应有长远规划/

三门岛投资人王树春曾公开表示，海岛的建设成本是陆地建设成本的3倍。匡澍表示，因建筑材料都需从陆地上运输，因此海岛的开发成本比陆地高出30%~50%，从运营成本上看，“比如酒店的开业，需要大量的淡水和供电，这部分运营成本要比陆地高出很多。”

黄胜在谈到有居民海岛和无居民海岛开发时表示，有居民海岛因为有原岛民，政府会修建一些公共基础设施，比如码头、道路、供水供电设施，而无居民海岛的开发，基础设施的搭建也得靠市场开发主体，“投入高，对海岛开发持怀疑态度，这也是海岛开发没有大面积兴起的原因。”

国内知名文化和旅游学者裴钰看来，无居民海岛开发的主体是市场，而不是政府，政府主要采取引导性的模式。但他认为，开发成本高、项目成本回收慢，这对于海岛的投资方来讲都不是太大的障碍，“想进入这个领域的，它们的风险承受能力还是比较高。”

基于海岛资源的特殊性以及根据过往的经验，匡澍认为，海岛的开发必须在强有力的政府的支持下进行开发，要有长远的规划。大亚湾区管委会相关人士也谈到，海岛开发应该被纳入当地的整体规划当中。

但裴钰认为，把海岛纳入区域规划中，正是导致很多问题产生的原因。“岛拍出去，政府已经收到钱，就不要再过多地管制，也不要纳入区域整体规划，把每个海岛当成一个自由的岛放出去，尊重海岛的法律关系，这个对政府来讲是很关键的。”

期待细则出台/

目前，国内除了2009年底出台的《中华人民共和国海岛法》之外，并无其他专门针对海岛保护与开发的条例。惠州市海洋与渔业局相关人士表示，《海岛法》只是从宏观层面对海岛开发做出了一些说明，具体的实施细则现在各省市还未出台，在实际的工作中会遇到很多障碍。2003年，惠州曾出台过《惠州无居民海岛及其周围无居民海岛开发管理暂行规定》，该人士表示，在《海岛法》出台后，该《管理暂行规定》已被废止。

记者查阅发现，今年6月1日开始施行的 《浙江省无居民海岛开发利用管理办法》（以下简称 《管理办法》）正式公布，这也是全国首个规范无居民海岛开发利用活动的省级政府规章。

对于获得海岛的使用方法，为防止权力寻租，《管理办法》较《海岛法》做出了更为明确的规定。根据办法，浙江省内旅游、娱乐、工业等经营性用地的无居民海岛使用权，必须通过招标、拍卖、挂牌等方式取得，最高使用期限不得超过50年。《管理办法》规定，意向人可以向海岛所在地的县（市、区）海洋主管部门提出申请，并提交包括申请书、开发利用的具体方案等。县（市、区）海洋主管部门应会同有关部门制订无居民海岛使用权招拍挂的具体方案，报有批准权的人民政府批准后再实施。而招拍挂的具体实施办法，也将于近日出台。

另外，此前办理各种手续太复杂、太繁琐的局面，也有望得到解决。2011年11月，以2000万元取得象山大羊屿岛50年使用权的宁波高宝投资有限公司总经理杨伟华此前在接受媒体采访时表示，大羊屿岛的海岛证，她在今年3月才领到。杨卫华表示，在陆地上开发大致相同的一块地，所需手续半年基本可以办完，但海岛手续需要审批的机构很多，比如一个规划，浙江省相关部门审批通过后，象山县的相关部门还需进行审批。

《管理办法》对审批期限进行了规定，明确指出海洋主管部门应当从受理无居民海岛开发利用申请之日起30日内，提出审查意见，报省人民政府审批。

此外，《管理办法》还明确规定，海岛如三年内未开发，经县级人民政府提出，省人民政府可以依法收回使用权。如通过招拍挂方式取得使用权后三年内未开发，可以按照合同约定处理。对于海岛的“流转”问题，《管理办法》规定，海岛使用权可以依法转让、抵押、出租。

未来5年海岛开发迎来黄金期/

《每日经济新闻》记者致电广东省海洋与渔业局，询问珠海、惠州有关海岛审批较缓的情况时，内部人员回复称对于具体项目的进展不做评述，但他同时表示，“目前，我们正在编制海岛开发与保护相关条例，近期将对外公布。”

而深圳市海洋局海洋管理处副调研员罗志伟也在近日向记者证实，深圳计划编制《深圳市海岛保护与利用规划》，称将对各海岛开展开发潜力和价值评估，年内将完成15个海岛的名称标志设置。

国家海洋局珠海管理处办公室曾主任在接受本报记者采访时表示，从国家层面来讲，对于海岛开发一直处于积极的探索阶段，“今年，海洋局也进行了重组，就是为了理顺各涉海部门的权责，更好地推进海岛海域的保护与利用”。

7月9日，中国政府网公布了经国务院批准的《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》，海洋局的权限和编制大幅扩充。

根据新一轮国务院机构改革方案，国家海洋局在原国家海洋局、中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的基础上重组。方案规定要进一步加强海洋综合管理、统筹规划和强调海上统一执法。

裴钰认为，在国家法律进一步完善，以及社会需求逐渐增多的背景下，未来5年海岛开发会迎来黄金发展期。“将有更多的产业资金关注海岛开发，以及包括海岛开发在内的其它文化和旅游项目、养老项目。而海岛开发在下一个时期会进入资本时代，不仅用作商业开发，利用海岛进行避税、担保、融资的功能会进一步得到体现。”