未强调“地方” 审计署将全面审计政府债

每经记者 金微 发自北京

时隔两年，政府性债务再次迎来大摸底。昨天（7月28日），审计署官方网站发布一则简短消息称，根据国务院要求，审计署将组织全国审计机关对政府性债务进行审计。新华社引用业内人士的分析称，这次审计署并未强调“地方”，预计将对中央和地方政府性债务首次进行全面审计。

此前有消息称，为了对全国政府性债务进行审计，审计署暂停所有项目并开始培训，下周开始进驻各省区市。

审计署审计科研所有关人士向《每日经济新闻》记者否认了暂停所有项目的说法。民生证券研究院副院长管清友表示，审计署审计地方债务，属于正常审计，也是落实总理视察的要求，没必要过度解读。摸清家底，很有必要，地方债务有风险，但过分渲染也不客观。

专家称涉及五级政府/

上周末，审计人员有些忙。多名地市县审计人员证实自己参加审计署债务审计培训，一名广西地方审计人员发微博称：我美好的周末又献给了“全国政府性债务审计培训”。

今年6月，审计署刚发布了区域地方债抽查报告——公布了36个地方政府2011年以来政府性债务的审计情况。截至2012年底，上述地方政府债务余额达到3.85万亿元，两年以来增长了12.94%，其中16个地区债务率超过100%，凸显了部分地区地方政府债务过高的隐忧，以及一些地方政府盲目举债的情况。

关于地方债最全面的审计报告在2011年公布，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府负有偿还责任、担保责任和救助责任的债务余额约10.7万亿元。据介绍，为了完成2011年的审计工作，审计署动用了4.13万名审计人员。

专家预计此次审计时间也将为两三个月。审计署审计科研所研究员杜相乾在接受 《每日经济新闻》记者采访时说，审计署的审计原则是按照“见账、见人、见物，逐笔、逐项审核”，上次审计共用了4万多人，这次审计所需要的人员“可以参照4.17万这个数据”。

杜相乾表示，审计署停了所有项目“显然是不科学的说法，比如对华润宋林的审计尚未结束的话，肯定不能停。”另外，多位分析人士指出，这次审计的范围将扩大到乡镇政府，依据是“政府性债务，而非地方政府性债务”。海通证券首席宏观债券研究员表示，审计署将对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行摸底，比2010审计增加乡级债。

除了扩展到乡镇，还涉及中央政府部门，如果属实，这将是审计署历史上规模最大的一次专项审计。不过，杜相乾说，审计署并没有公布审计方案，乡镇债务审计到目前为止还是传言，另外中央一级账目比较清楚，会不会审计不好说。

部分地方政府“借新还旧”

广东省社会科学综合开发研究中心主任黎友焕在接受《每日经济新闻》采访时说，有些地方债是表外业务，也有地方政府瞒报或者少报，这次审计应该从制度上杜绝这种现象，需要全面清查各地实际发生的地方债务和财政收支情况，清除危机隐患。“不少地方债主要是投资到地方基础设施建设，很多项目效益不明显，甚至没有效益，这也给地方债的偿还留下了巨大隐患。”对于中国地方政府债务规模，目前有很多种说法，除了2011年审计署公布的10.7万亿元外，今年5月份，国家审计署副审计长董大胜估计，目前各级政府总债务规模在15万亿至18万亿元；而财政部原部长项怀诚此前估计的数字是超过20万亿元。

随着中央政府采取了多种手段严控地方债务，各地又采取更为隐蔽，甚至是以不计成本的方式寻求债务援助。如审计署6月的报告称，审计查出的地方政府变相举债融资资金，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%，变相举债融资的手段“多元化”，不仅包括信托贷款、融资租赁、售后回租，还发行理财产品、BT（建设-移交）、垫资施工，甚至违规集资。

地方政府一般通过向投融资平台注入土地资源来获得银行贷款，以城市土地未来预期的出让收入作为地方债的还款来源和保障。但是当土地市场低迷时，地方政府如何还钱就成了问题。

今年，首批地方政府发行的债券中，约有1/3用于偿还到期地方债，部分地方政府陷入发新债还旧债循环中。黎友焕说，一些地方政府如果按照国际通行做法早就破产了，一些地区的财政收入甚至偿还利息都困难，而且地方债已经通过卖地偿还方式绑架了房地产和地方经济发展，进而绑架了实体企业、银行等市场主体，一旦资金链断裂，金融危机将随即发生。

改革货币发行可解决地方债？

今年5月，国际评级机构惠誉将中国的长期本币信用评级从AA-降至A+，理由是担心政府债务膨胀及影子银行扩张损害金融稳定。最近，国际评级机构穆迪表示，预计中国地方债下半年到期后有违约风险。

审计署这次全国清查地方债，无疑增加了公众的忧虑情绪。管清友则认为，地方债务有风险，但过分渲染也不客观，摸清家底很有必要。“融资平台会管得严格，也是为符合条件的地方发债做准备，有保有控，逐渐释放风险，才是理性选择。”

相关专家表示，这次启动全面审计工作，也是为了出台更好的对策，但需要警惕市场风险。黎友焕说，银监局暂停融资信托发行，要密切注意风险发生，特别要注意不能完全掐断融资信托发行，既要缩也不能断，要清楚有些地方已经是以发新债来还旧债了，一旦断奶危机可能即刻就发生，而且引发传染性连锁反应，这才是最危险的，“如果下手太狠，由资金链断裂引发的危机便马上发生。”

有研究资料表明，绝大部分地方债的偿还是以拍地方式，但很快就形成风险怪圈：地价提高导致房价上涨，房价上涨挤压实体经济和消费拉动力，最后是地方政府、银行、房企、实体经济等市场主体和社会组织全面捆绑，而且泡沫越来越大，金融风险越来越近，处理难度越来越大。

未来拿什么来偿还债务？有学者总结了几条思路：出售国有资产、开征房产税、利用财政资金担保融资以及借新还旧等。不过，也有学者提出了地方债的解决可寄望于货币发行改革。中国社科院研究员刘海波认为，在现代经济当中，财政赤字会越来越大，这本来就是货币发行的途径，中国基础货币根本没有通过这个途径，而是通过外汇占款。“在主权货币体制的国家，基础货币的发行应该是通过财政支出，因此部分债务可以用替换外汇储备发行的基础货币补上，消减了外储也就消减了地方债务。”

刘海波认为，对地方债的处理要区别对待，一方面，对于地方政府的乱投资、银行乱贷款，该由银行和地方自行承担后果；另一方面，中央需要甄别地方政府项目，评估其公益性质，由中央偿还一部分地方债，“偿还资金的来源有两个：一方面大幅度减少出口退税，这就节省了中央财政资金，可以偿还地方债；另一方面使用自主发行的主权货币消灭一部分地方政府债务，如由央行买国债，由这部分财政赤字来偿还。”