华生：土地改革是经济体制改革抓手

近年来专注研究土地问题的经济学家华生表示，改革红利的核心应是新型城镇化。城镇化发展需要土地改革、户籍制度改革、财税制度改革等配套推进，这也是经济体制改革的抓手。

应强调“人的城镇化”

中国证券报：有观点认为，应大幅扩大城镇建设用地规划，改变严守耕地“红线”的思路。该观点引发了争论。城镇化发展是否需严格遵守目前18亿亩“红线”规定？城镇化规划迟迟未能出台的原因是什么？

华生：我并不赞同这样的看法，参考日本、中国台湾等地的历史经验就能看出，在快速城镇化的过程中，耕地面积不一定会下降。目前，我国建设用地面积为25万平方公里，其中城市、工矿仅占8万平方公里，而农村为17万平方公里，远远大于城市用地，其中不少是农村宅基地，将其置换出来足以支撑城镇化所需土地，不需要额外触碰耕地“红线”。

城镇化规划之所以迟迟未能出来，最主要的原因是高层看到，简单地按老思路推进城镇化很容易变成单纯扩大城市规模、只有土地城市化而没有人口城市化的“旧城镇化”。目前，地方政府仍有冲动通过卖土地、搞基础设施建设来扩张城市，城镇化的路径并没有制度上的改变，这样推进城镇化很可能事与愿违，所以需慎重决策，推进新型城镇化。

搞新型城镇化就要在体制、机制上有改变和突破，必须提出好的方案，但到目前为止没有，学界和舆论界均尚未提出真正可行的方案。尽管方案缺失，但也需看到新型城镇化的方向已明确，核心就是实现人的城镇化。在现实中，目前大家在考虑土地问题时常常缺乏考量“人”的因素。政府提出坚守18亿亩耕地“红线”时，着力点仍是“地”，不是“人”。不少地方把农民赶上楼，地方政府看到的也都是土地的利益，而不是人的利益。开发商热衷谈土地流转，却忽视了流转应是人迁移的结果，而不是先决条件。这些情况归根结底是忽视城镇化的核心——人。

“要地”和“要人”挂钩

中国证券报：新型城镇化需要怎样的土地改革相配套？如何通过制度设计同时实现制约政府造城冲动、限制开发商大肆圈地、保护弱势群体利益？如何避免农民变流民、新城变“鬼城”的情况重演？

华生：要从过去“只要地不要人”变成为人服务。要实现人的城镇化，首先需要尊重市场规律。城镇化是社会和市场发展的趋势，也是农村人口的自主选择。几十年来，虽然没有政府大规模的组织，我国已陆续有2亿农民走进城市，成为农民工。这部分人口自愿选择进入城市生活并获得了工作，有在城市安家落户生存的基础。政府应该尊重他们的选择，以就业为基础，修改制度，让符合一定条件的人入籍。首先解决已进城、工作稳定的农民工家庭城镇化的问题，特别是儿童不能留守。

其次，城镇化意味着农民进城，远离原本居住的宅基地。因此，推进城镇化还需解决农民怎么住的问题，这需要修改土地制度，允许农村土地权利变成城市的居住权利。从这个意义上说，我国尚未真正开始建设保障房。真正的保障房应该为城镇化服务，满足那些从农村进入城市生活人群的需求，这才是人的城镇化，也是经济增长的长期动力。此外，在城镇化过程中，农村土地也需要进行区划整理、重新确权，对进城人口留下的土地进行合理化、标准化整理以利于流转。

最后，最重要的是在制度设计上把“要地”和“要人”挂钩，将土地和安置人口挂钩。国土部的数据显示，每年国家规划的供地目标为500-600万亩，而各地汇总统计的需求量多达2000万亩，最后年均实际供地面积约1000万亩。按照这样的供地思路，未来连保证耕地“红线”都成了问题。

怎样遏制地方政府要地、要指标的冲动？必须把地和人挂钩考核。对于土地问题，应做好一个顶层规划，确定每年用于解决城镇化人口问题的计划供地配额，再交给各个地方分解指标并出台配套政策支持。例如，鼓励发展的中小型城市每亩地绑定的人口指标少，而需要限制发展的城市每亩地绑定的人口多，让地方政策自己权衡用地量的多少。在这个过程中，户籍制度改革也要精心设计，不能只在一个地区放开。通过这些举措体现国家的指导作用，这也是未来将召开的城镇化会议应考虑的问题。