地方债务风险更加扩散化隐蔽化

近日审计署公布了36个地方政府2011年以来政府性债务的审计情况。经过两年来政府的艰难治理，我国地方政府的债务风险相对于高峰期已有所下降，但目前形势依然严峻。更为严重的是，由于债务风险更加扩散，表现形式更加隐蔽，偿债来源更加不稳定，今后的债务治理也会更加艰难复杂，客观上也更需要政府采取治本措施来化解我国这一经济发展过程中的重大隐患。

整体风险下降

债务形势依然严峻

从公告来看，地方政府债务增加仍在可控范围之内，短期偿债风险并不大。

截至2012年底，审计的36个地方政府本级政府性债务余额较2010年增长12.94%，低于2010年全国18.8%的债务余额增长。而从债务率（债务余额与地方政府综合财力的比率，为衡量债务规模大小的指标）来看，36个地方政府本级中，2012年有24个地区政府负有偿还责任的债务率比2010年下降。加上政府负有担保责任的债务，有31个地区债务率比2010年下降。此外地方债务的偿债率也有所好转。36个地方政府本级中，2012年有13个地区政府负有偿还责任债务的偿债率比2010年下降。加上政府负有担保责任的债务，有18个地区偿债率比2010年下降。这都意味着经过近年来的债务整顿及规范，大部分地区的债务风险相比于2010年高峰期已有所回落。

尽管以上数据表明地方政府债务风险最大的时期已经过去，但是债务形势依然比较严峻。更令人担心的是，近年来地方债务还出现了更多新的问题及风险隐患。

第一，近年来为防范地方政府债务风险向银行体系传导，管理层严控地方融资平台贷款增长的政策已经奏效，直接融资已经逐渐成为地方债务融资的重要渠道。从36个地区债务资金来源看，2012年底债务余额中，银行贷款占78.07%，虽然仍是债务资金的主要来源，但银行贷款余额所占比重下降5.60个百分点，近年来地方债务来源于债券发行、其他单位和个人借款逐渐增多，分别比2010年增加1782.13亿元、1308.31亿元，增长比率分别为62.32%、125.26%。这种地方债务资金来源从间接融资向直接融资的转化虽然有利于化解银行体系风险，但没有消除债务的整体风险。由于我国除股权市场之外的直接融资市场近年来的发展大都与融资方刚性兑付的隐性承诺有关，这就意味着市场发展越大，其实金融风险爆发的可能性也更大。因此地方债务资金来源向直接融资的转换反而使得债务风险扩散化。这也意味着今后地方政府一旦违约，对于社会的负面影响越大，债务处理的难度更大。

第二，由于中央政府近年来采取了多种手段严控地方债务，迫使各地采取更为隐蔽，甚至是不计成本的方式寻求债务援助。例如，一些地方通过信托、融资租赁、BT和违规集资等方式变相融资现象突出。2011年至2012年，有诸多地区通过信托贷款、融资租赁、售后回租、发行理财产品、BT、违规集资等多种方式融资合计2180.87亿元，占这些地区两年新举借债务总额的15.82%。由于这些融资方式的筹资成本普遍高于同期银行贷款利率，其中BT融资年利率最高达20%、集资年利率最高达17.5%，地方债务的风险也再次被放大。

部分地方还通过造假方式来回避债务监管。2011年以来以上地区共有61家融资平台公司按银监会规定转为“退出类平台”，但审计发现，上述公司中有55家未完全剥离原有政府性债务或继续承担公益性项目的建设融资任务，其中有4个省本级和1个省会城市本级的18家融资平台公司以转为“退出类平台”为由，少统计政府性债务2479.29亿元，脱离了债务监管。这种掩盖或逃避债务监管的做法无疑挑战了债务治理政策的权威，也加大了债务风险治理难度。

第三，地方债务的偿债来源更不稳定。地方政府债务对于土地依赖的程度进一步加深。2012年底，4个省本级、17个省会城市本级承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额为7746.97亿元，占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%，比2010年增长1183.97亿元，占比提高3.61个百分点。这显然会使得未来地方债务偿还陷入困境。因为地方政府为了避免出现违约风险，就必须确保地方政府土地收益的增长，而这是不可持续的。

此外，地方政府未来偿债收入来源更加吃紧。从债务资金投向看，交通运输及保障性住房领域内的债务支出增加最大，分别比2010年增加3295.45亿元和720.68亿元，增长比率分别为30.29%和141.47%。而这两者的债务偿还情况都堪忧。以高速公路领域为例，由于经济增速放缓、货车流量下降、重大节日免收小型客车高速公路通行费等因素影响，高速公路车辆通行费收入出现减收，由此也导致一些地区高速公路债务偿还压力较大。2012年，有8个省本级通过举借新债偿还高速公路债务453.85亿元，其中4个省本级高速公路债务的借新还旧率超过50%，3个省本级已出现逾期债务17.15亿元。可以预计，未来随着更多高速公路的建成和更多公路取消收费，高速公路投资回报率还将下降，也会进一步增大地方政府的偿债压力。

债务风险治理更需标本兼治

以上这些地方债务出现的新问题及风险隐患，使得过去以堵为主的行政式债务处理方式遭遇巨大挑战。尽管去年12月底，财政部等四部委联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，以遏制不规范的政信合作，但今年以来，政信合作的项目仍激增。政信合作业务一季度末余额为6548.14亿元，同比增长160.85%，环比增长30.56%，远远超过近几年平均两三千亿元的水平，这其中不少项目都涉嫌变相违规。这也在客观上倒逼政府应尽快从地方政府债务产生的根源入手出台更多标本兼治的综合治理措施。

目前，地方政府债务产生的主要根源可以归结为以下方面：当前以GDP为主的政绩考核制度刺激地方政府竞相负债、获取短期经济利益的行为，他们自然会严重忽视债务风险，这是地方政府债务激增的根源；地方政府权力过大，可以滥用土地及资金等而不受更多约束；中央和地方收入财权和事权关系的不匹配也加重了地方政府的预算软约束，他们在可以将负债带来的公共成本外化，因此有着更强的负债偏好。

显然，这些问题都涉及到行政、财政体制等方面的重大改革，而政府开启新一轮改革已经向此方向前进。例如，以转变政府职能转变为中心，以简政放权为起点的行政体制改革已经启动，将推动政府从经济增长型向公共服务型的转型，从而也会从根本上削弱政府负债发展经济的动力。以健全财权与事权相匹配的财政体制、强化地方政府的预算约束为主要特征的财税体制改革，也有望在今年十八大三中全会后正式启动，这将赋予地方政府更多的财权以匹配事权，也会更多强化人大对于债务管理的监督等。

虽然这些改革措施都有利于从根源上遏制地方政府的债务冲动，但见效显然也需要较长的过程，这就决定在当前地方政府治理严峻的短期形势下，还需要更多见效较快、疏堵结合的综合治理方案。

因此，中央政府需制定统一的政府性债务管理和举债审批制度，各级地方政府也应结合实际情况制定切实有效且具有操作性的债务管理规定和政府性债务举借的审批制度。中央应实现对地方政府性债务的全口径管理和动态监督，各级政府也应建立细化的债务预算和收支计划。应对那些债务超标或资金使用违规的地方政府问责以及进行严厉处罚。同时，抓紧建立规范的地方政府举债融资机制，特别是有利于强化地方债务约束和透明化的市政债发行体制应较快建立，以便于地方政府开展基础设施建设。