中国“土地财政”改革方案初探

张茉楠

当前，中国有诸多领域改革亟待启动，在这些领域中，有一大难题决定关键成败，且牵一发而动全身，那就是与“土地财政”相关的一系列改革的破题。

绕不开的中国体制

回顾中国改革开放30年多来的财政体制变迁，其实质就是处理中央政府与地方政府之间，以及地方各级政府间财政分配关系的一项基本制度，核心问题是明确各级政府之间支出责任和收入划分，以及转移支付制度等。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降至2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府财政收支倒挂现象比较严重。

目前，中国地方政府财政收入来源主要包括三大部分：预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入。从预算角度来看，我国的分税制在实施中并未取消预算外资金的存在，当税收收入增长难以弥补大量支出的压力时，面对财政赤字，各级地方政府就尽可能通过扩张预算外收入和体制外收人来增加自己的可支配财力。2003年以来，“土地财政”逐渐成为地方政府收入的一个主要来源。2003-2012年间，土地转让金与地方本级财政收入的比例平均为50%。2010年最高达到72%。

“土地财政”具有较高的杠杆率。在现行土地制度下，地方政府对土地资源配置起着绝对控制和支配作用。由于土地出让金可使地方政府将以后50年-70年的土地收益一次性收取，必然造成地方政府运用各种手段多卖地、快卖地、早卖地、贱卖地，甚至不惜顶风违法用地。地方政府通过土地融资“以小搏大”，金融、财政风险加剧地方政府通过设立地方融资平台等方式推动地方投资建设，保持地方经济高速发展和各项投资项目支出，也积累了庞大的债务规模和融资利息偿还金。

“土地财政依赖”

模式不可持续

然而，近两年越来越多的事实表明。中国的“土地财政依赖”模式已经难以持续，“土地财政”转型面临重要拐点。地方政府的债务风险不断攀升。根据穆迪报告，中国地方债务余额已经达到12万亿左右。但是另一方面，以地方政府为主导的城镇化战略提速也给地方政府带来了非常大的财政压力。据相关测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。特别是2010年以来，随着中央一系列房地产调控政策的“落地”以及土地拆迁成本的大幅上升，土地出让收入不断减少导致与土地相关的地方财政收入持续下降。在地方政府财力有限的情况下，如此巨额的投资资金从何而来一直是一个大难题。

转型须通盘考虑

中国“土地财政”盛宴即将结束，未来到底何去何从关系重大，但“土地财政”的转型也不能毕其功于一役，其相关领域的改革也必须进行顶层设计和通盘考虑。

首先，“土地财政”应逐步摆脱土地所有权的束缚。一是逐步剥离地方政府的土地经营管理职能，探索由国有土地资产管理公司代表政府经营，政府退出土地经营而做好土地微观规划管制与土地市场的宏观调控。二是规划区内经营性国有土地由国有土地资产管理公司经营管理，公益用地由政府按照市场价格进行征购。此外，集体土地在规划许可的情况下可以直接入市分享农地增值收益。

其次，改革现有中央地方财税体制，建立财政收支平衡制度。一是必须实现财源结构的合理化和实现财政分配的结构合理化，才能保证财政收支平衡。二是要扩大税基，建立独立稳定的地方税体系。当前，提高我国房产税总收入的一个重要前提，就是要尽量拓宽我国房产税的税基，确立明确的征税依据和灵活的征税体制。这种拓宽并不是盲目加重房产税的征税负担，而是在具体开发征税对象能力的基础上做出逐步调整。短期内完善以营业税为主体税种的地方税体系；长期看应建立以物业税为主体税种，以营业税、房地产税、资源税和环境保护税为辅助税种，以企业所得税为共享税种的地方税体系。

再次，构建土地受让金管理和储备制度。可由土地储备机构、地方财政局、税务局及资产经营公司设置财政专户，保证收入及时纳入管理和储备机制内，其他部门不得私设账户。在此基础上，以实现财政支出责任配置与财政收入筹集能力相适应为目标，建立完善土地征收绩效评价体系。

最后，健全财政转移支付制度，促进地方政府寻找替代财源和发市政债。建立具有财政预算约束的地方举债融资机制，合理控制地方政府债务水平。未来国家应允许合格的地方政府在市场上公开发市政债。事实上，2011年10月，为建立规范的地方政府举债融资机制，经国务院批准，上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，这是中国金融体制改革道路上的重要转折点。但如果地方的偿债资金来源仍继续建立在“土地财政”上，风险显然没有消弭。许多发达国家地方政府是可以自行发债的，偿债资金的来源就是地方政府自行开征的地方税收，这是发达国家和市场经济成熟市场的大方向。（作者系国家信息中心预测部世界经济研究室副主任）

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