新型城镇化亟需一元化公共财政后盾

贾康

在我国以城镇化作为经济社会成长的引擎和动力源泉的大背景下，迫切需要提高城镇化的质量，使城镇化过程更好地与以人为本的科学发展、可持续发展融为一体。

这些年我国城镇化发展的速率在提升，但市民化或人的城镇化过程相对滞后，这个相对滞后带来深刻的矛盾。大家都希望乡村人口不断移居城镇是一种和谐的过程，是幸福感提升的过程，但却面临实际制约条件——在这个过程中，中心区的基本公共服务供给跟不上，最典型的就是“北上广”这样的城市。对于在当地就业的非本地户籍人口，基本公共服务供给跟不上，甚至出现了一些歧视性的公共政策。

全国已经形成了两亿多进城长期居住人口，他们面临的问题是自己的家庭怎么在城市常驻，而现在绝大部分家庭处于分裂状态。80%左右的夫妻分开生活，而他们的孩子能够跟着父母一起在城市长期居住的只有十分之一，90%的孩子是“留守儿童”。如果这些孩子跟着父母在城里定居，他们的入托、入学、医疗、住房等公共服务又都跟不上。现在要把供给迅速提高可能性很小。稍微考察一下北上广，就会同意这个判断。有的被称为二线、三线的城市，试图趁着压力不大加快步伐，比如常住人口给予户籍，但后来压力太大只好停住。

在城镇化弥合二元结构过程中释放巨大需求的条件下，我国的增长潜力巨大，但潜力要变成现实，需要一系列的前提条件，最关键的就是要在基本公共服务均等化方面形成有效的可持续机制，使这个潜力释放的过程相对平稳地展开。另外一个前提条件就是实现改革的突破、攻坚克难，实质性地推进配套改革。

回到城镇化的视角，要实现城乡统筹发展，以新型城镇化来配合中国现代化、“中国梦”目标实现的历史进程，在公共财政方面，需要以一元化的公共财政作为有力的支持后盾，这至少包括四个方面。

第一，要形成全口径预算概念下的公共资源配置全景图，进而优化公共财政收支结构。要把所有政府财力纳入一个全口径预算里面，尽可能合理配置公共资源，提高综合(行情专区)绩效。公共资源在财政分配上要与整个社会资源优化配置紧密联系。在公共财政全口径预算框架里，不再存在预算外资金的概念，而是在一个预算体系之内形成相对独立而互相衔接的公共收支预算、国有资本预算、基金预算和社会保障预算四个组成部分，这是公共财政一元化支持新型城镇化的框架。看上去是一个技术问题，却带有实质性改革的性质，是触及既得利益格局的制度建设。全口径预算给决策部门、所有要加入决策过程的主体——人大、政协和社会公众，提供了一个财力信息的全景图。有了全景图，才能实现社会公众的知情权、质询权、建议权和监督权，直至民主理财、依法理财的决策权。

第二，要有非歧视性的城乡基本公共服务体制和运行机制。基本公共服务供给要向均等化方向演变。比如说现在有户籍的和无户籍的人口，明显没有享有同样的国民待遇。这方面公共财政别无选择，必须渐进地以一系列运行机制的改进，走向非歧视性的公共服务供给。这个过程是长期的，我估计要先从难度比较小的区域开始，最后到大城市，最后完全取消歧视性的两种户籍制度。难度最大的“北上广”等城市恐怕要在最后的阶段，在条件配套下才能实现。

第三，财政改革要与区域发展战略、土地制度、不动产制度改革等协调配合。从财政角度考虑支持新型城镇化，政府必须发挥顶层规划功能。由此引出的主体功能区规划功能，必须协调区域之间发展空间的各种复杂矛盾关系。土地制度、不动产制度的改革至关重要。不动产作为城镇化过程中关键的、稀缺的生产要素和民生要素，它的流动、交易、财产保护、财产登记、相关税收等制度建设，应该放在一个通盘合理的配套方案里考虑，财政必须支持这样的配套改革。

最后，要积极引入公私合作伙伴关系，发展新型城镇化过程中间有效的筹资、引资放大机制和管理增效机制。单靠政府资金支持城镇化有很大难度，有人预测今后几十年需要60万亿元以上的投入，缺口一望而知。但是，通过运用公私合作伙伴关系使已经壮大起来的民间资本、社会资金进入城镇化过程，从而形成合力，筹资的难题就有望得到相对顺利的解决，相关的管理水平和绩效水平也有望得到比较明显的提高。