治理产能过剩需改变地方投资理念

◎项峥（经济学博士）

近日，据媒体报道，国家酝酿重拳治理产能过剩，将涉及钢铁、水泥和造船等基础性制造业，以及多晶硅、风电设备、新材料等新兴行业。新世纪以来，我国宏观经济增长质量长期面临产能过剩的制约而难以有效提升，未来国家对产能过剩行业的治理，将是实现经济增长质量的重要途径。但要看到，当前国家着手治理的产能过剩行业，大多是过去地方政府扩大投资、稳定经济增长的主要支柱。因此，治理产能过剩，必须要引导地方投资质量，加强产业整体规划，避免人为因素导致产能过剩矛盾重复出现并不断扩大。

过去经验表明，地方政府在产能过剩中扮演了一个较为积极的角色。钢铁、水泥、造船等基础性制造业，投资规模巨大，如果没有地方政府的大力支持，或直接投资，民营资本通常不愿涉足。即使是多晶硅、风电设备、新材料等新兴行业，与地方政府的积极推动也密切相关。2009年国家出台十大产业振兴计划，地方政府不顾地方实际，也积极出台优惠政策鼓励、支持，势必造成全国各地产业重复投资现象严重，因此最终出现产能过剩也并不意外。以钢铁行业为例，我国钢铁生产能力已经大于市场需求1.2亿吨，但还有在建能力7000万吨。“十一五”期末，我国汽车产能超过实际需求一倍以上，已经过剩200万辆，但还有在建能力220万辆，正在酝酿和筹划的新上能力达800万辆。其根本原因在于，类似钢铁、水泥等大项目投资，契合了地方政府经济行为的短期化倾向，在短期内可以抬高地方的GDP，迎合了以GDP为核心的政绩考核要求。

从媒体报道也不难发现，大量地方政府的“未批先建”项目如何治理，应采取什么路径和方法遏制产能过剩，已经成为当前产能过剩治理的难点和焦点问题。一方面，近几年新增产能大多技术装备水平高，这在西部尤其明显，“一刀切”治理，可能会形成巨大浪费。另一方面，很多企业在新建产能同时，淘汰旧产能过慢，导致新旧产能叠加，加剧过剩。

目前看，如果不能有效引导地方投资理念，未来治理产能过剩工作仍将面临巨大挑战。过去，国家也相继出台产能治理政策，但收效甚微。2004年以来，抑制产能过剩一直是宏观调控的一项重要内容。2005年11月和2009年8月，国务院常务会议专门研究了产能过剩问题。但地方保护与地方投资的冲动，一定程度上阻碍了中央政策的向下传导。按照现行的投资项目审批制度，地方政府也可以在权限范围内对投资项目进行审批，绕开了国家层面的管制。不仅如此，在应对国际金融危机的4万亿投资期间，不少地方政府将过去被限制的投资项目重新报批，或者又积极上马不太可行的项目，主要目的是在短期内扩大投资，增加就业与税收。

因此，从根本上解决产能过剩问题，要引导地方政府改变投资理念，更加注重投资的财务约束，积极提升地方投资的质量与效益。与此同时，还要改变现行的投融资体制，改变行政审批主导模式，更多发挥市场机制的作用，减少政府干预，推进产业政策、财政政策、土地政策、环保政策联动，努力形成对产能过剩行业投资的强大外部约束，从而真正减少产能过剩的情况发生。