蔡洪滨：新型城镇化应是改革战略

新型城镇化不仅仅是增长和发展战略，不应简单地把城镇化当作扩大内需、提振经济的工具

新型城镇化应是改革战略(观点)

北京大学光华管理学院院长蔡洪滨

新型城镇化应当是系统改革战略，而不仅仅是增长和发展战略。应当以城镇化为契机，扭转过去政府命令和主导的城镇化模式，大力推进体制改革，充分发挥市场在城镇化发展方面的基础作用。这样一来，经济结构的问题将迎刃而解，经济发展方式转变也将水到渠成，城镇化将真正成为我国经济转型和可持续发展的新的动力源(9.01,-0.07,-0.77%)泉

当前我国城镇化率刚过50%，按户籍人口计算则仅为35%左右，远低于发达经济体，也低于处于相同发展水平的经济体，未来发展空间十分巨大。如何在新的发展阶段做好城镇化大文章，受到全社会广泛关注，但在认识上也出现了不少误区。一些地方简单地把城镇化等同于造城建楼，这显然是非常错误的。从“土地的城镇化”到“人的城镇化”，这是对城镇化认识的一个进步，但“人的城镇化”的具体内涵仍然不是很清晰。另外一种普遍的看法是把城镇化当作扩大内需的工具，这也是不科学的。城镇化是经济持续增长和发展的结果，人为地增加城镇化率并不能促进经济增长。

我国正处于深化经济体制改革和转变经济发展方式的关键时期，我们应以新型城镇化为支撑，系统设计未来改革战略。也就是说，新型城镇化应当是系统改革战略，而不仅仅是增长和发展战略。应当以城镇化为契机，扭转过去政府命令和主导的城镇化模式，大力推进体制改革，充分发挥市场在城镇化发展方面的基础作用，实现经济产业结构和经济活动空间结构的成功转型，推动我国经济未来20年的健康可持续发展。

城镇化有规律可循

城镇化是工业化中集聚效应的必然结果，市场主导的城镇化能促进结构升级，推动经济发展

现代意义上的城镇化是指由工业化带来的大规模的人口从农村向城镇的迁移，以及由此导致的生产和生活方式的转变。工业革命以后，大规模集中生产的工厂制度在经济中成为主导力量，使人们需要集聚生活。而工业生产分工日益精细化，各种行业需要精密配合，使集聚效应的优势越发明显。工业化生产的各部门集聚在城市中，形成了规模经济、范围经济和外部经济，提高了分工和专业化的效率，这极大地加速了城镇化的进程。

市场主导的城镇化能促进经济结构升级，推动经济发展。工业的迅猛发展，收入的快速增长，大大提高了人们的消费能力，促进了城市商业的繁荣。工业分工的精细化，使家政劳动的社会化迅速兴起，服务业因此也得到迅速发展。随着城市人口密度的提高，为城市公共设施和公共服务事业提供了发展的空间，银行、保险等金融服务业随之日益发展，同时文化教育娱乐体育卫生等事业也相应壮大。因此，工业化的推进导致了城镇化的繁荣，而城镇化的推进与服务业的繁荣进一步提高了劳动生产率，催生了新的行业和生产部门，使经济结构更加侧重第三产业。

工业化和城镇化的发展必须以农业的现代化为基础。回顾主要发达国家所走过的历程不难发现，农业现代化提高了农业生产率，为工业化和城镇化提供了大量的农产品(6.07,0.13,2.19%)。同时，农业现代化提高了农业生产的机械化、集约化程度，产生了大量的剩余劳动力，为工业化提供了大量的劳动力资源。此外，农业生产率的提高带来了农业人口收入水平的增加和消费能力的提高，也为工业化和城镇化提供了持续发展的动力。目前，一些国家的城市之所以患上“城市病”，恰恰是因为农业现代化没有跟上。

不能行政扭曲城镇化

以户籍制度为核心的二元体制、过于僵硬的城乡行政区划体制等，人为抑制了城镇化进程

我国的城镇化走过了一段曲折的道路。新中国成立以后，为了在较短时间内建立起较为完备的工业部门，我国建立了以户籍制度为核心的二元体制，以计划和行政手段人为抑制城镇化进程。改革开放后，市场机制的逐步建立和快速工业化加速了我国城镇化进程。但是，城镇化发展依然面临重重体制阻力。一个严重的后果是城乡差距不断扩大。我国城乡收入差距目前在2.5倍左右，而韩国1995年城乡差异已经消除，我国台湾2000年时城乡差异只有20%。我国的城乡差异，有经济发展阶段的原因，更主要的是体制原因。更为严重的是，新进入城市的人口，形成了城市地区的新二元结构，“农民工”没有实现市民化，为城市的健康发展带来阻力。

我国城镇化中另外一个行政扭曲力量是城乡行政区划体制过于僵硬，不能适应迅速变化的形势。比如，我国很多发达地区乡镇人口密度和经济活跃度已经远远超过一般意义上的城市标准，但依然无法在当前的行政体制中成为城市，这就人为地抑制了城镇化进程；并且，发达地区的常住人口在决定公共服务时又不能统计在内，被当地政府当成“财政负担”，压制了市场的集聚效应和城市的发展。

在当前的财政体制下，行政级别决定财政资源的分配，这会使政治中心城市更具优势，而经济中心城市和小城镇因为得不到足够多的财政支持而发展滞后。有一些城市其实没有足够的经济集聚效应，但因为行政级别高而变得过大，其发展离开财政供养难以持续。另外很多城市的经济集聚力量很强，但行政级别较低，行政和财政资源不能支撑城市发展的需要。

此外，一些地方盲目追求GDP，忽视城市综合发展，阻碍经济结构的升级，导致中国式的城市病。我国的城市、特别是大中型城市的管理水平大大落后于城镇化的要求，导致交通和环境污染日益恶化，教育医疗卫生事业的发展越来越不能满足居民需要。由于体制原因，服务业的发展没有得到足够的重视，而文化娱乐体育事业更是远远落后于城镇化的进程。

以新型城镇化为支撑，系统设计改革战略

应从政府主导的城镇化逐步过渡为市场主导、政府引导的城镇化

党的十八大提出，必须以改善需求结构、优化产业结构、促进区域协调发展、推进城镇化为重点，着力解决制约经济持续健康发展的重大结构性问题。要实现以城镇化推进经济结构转型的重大战略目标，我们必须改革旧的、僵化的城镇化发展模式，将城镇化作为一种改革战略，革除体制弊端，释放市场力量，充分实现城市的经济集聚效应。

在新型城镇化的发展模式上，应从政府主导的城镇化逐步过渡为市场主导、政府引导的城镇化。政府主导的城镇化在执行过程中过于依赖行政力量，容易引起各种利益的冲突，严重时甚至会影响社会和谐稳定。比如，过去在城镇化过程中屡见不鲜的强征农民土地、强拆住宅，可以通过市场化的公平高效的土地确权及流转制度来解决。再如，政府应从赶农民进城上楼、人为实现城镇化的目标，转变为给农民在城镇安居乐业提供制度便利和政策条件，使他们有意愿也有能力真正成为城市居民。

在新的发展时期，不应简单地把城镇化作为拉动内需、摆脱经济困境的短期政策措施。这是因为，人为地把人口聚集在城镇并不会自动拉动内需。反之，在经济增长强劲的时候，城市中的就业机会更多，难道还要人为地限制城镇化吗？要使城镇化真正成为我国经济转型和持续发展所依赖的推动力，必须以城镇化为支撑，实施系统的经济体制和社会制度的改革。

第一，尽快打破二元体制，积极稳妥改革户籍制度，促进城乡居民自由、合理流动，为有条件进城工作的农村居民提供安居乐业的政策保障。

第二，尽快在全国范围内实现基础教育的均等化，落实流动儿童平等上学和高考的权利，这是实现“人的城镇化”的最基本条件。

第三，进一步完善家庭联产承包责任制，促进农村土地和宅基地的确权和流转，使农业现代化有规模经济的基础，让农民进城没有后顾之忧。

第四，稳步推进社会保障制度建设，力争尽快建立覆盖全民的均等化的社会保障体系，使农村居民和农村进城居民享受平等的社会保障服务。

第五，改革我国目前的行政区划制度，因地制宜、灵活安排城乡行政区划，以人口密度和经济活跃程度为主要标准，使城乡行政区划适应各地区经济发展的需要。

第六，改革当前的财税体制，逐步改变以行政级别作为主要依据分配财政资源的做法，推动以市场手段筹集资金推动城镇化进程。在条件许可的情况下推行市政债的发行，使城市的发展逐步摆脱对行政体制的依赖，适应经济发展的需要。

第七，大力提高城市综合管理水平，改变过去一味造城建楼、忽视城市软环境建设的做法，推动建立“人文城市”、“和谐城市”、“宜居城市”，为城市居民提供更好的社会服务和生活环境。

第八，改革文化体育体制，为城市发展文化体育事业创造宽松的制度环境。

只要我们把城镇化当作改革的核心战略，把市场规律作为城镇化进程中的基础力量，经济结构的问题将迎刃而解，经济发展方式转变也将水到渠成，城镇化将真正成为我国经济转型和可持续发展的新的动力源泉。