电力改革之箭再度上弦

蔡恩泽

十二届全国人大一次会议通过的关于国务院机构改革和职能转变方案，将现国家能源局、国家电力监管委员会的职责整合，重新组建国家能源局，不再保留国家电力监管委员会。这意味着十年前起步而半途停滞的电力体制改革重新启动了。

自2002年“电力体制改革方案”下发后，除了政企分开、厂网分开、主辅分离有所进展外，方案确定的“输配分开”、“竞价上网”两大改革议题一直被搁置。此间，电力市场化改革初见成效，厂网分开之后，实现了多元化发电，发电装机和电网规模均呈两倍以上增长势头，基本告别了缺电时代。与此同时，五大电力集团与煤炭企业所属电力企业之间的市场竞争也摆开阵势，“电老虎”感受到了此前从来不曾有过的生存压力。

近几年，围绕价格，煤电矛盾不断加剧，发电企业频现巨额亏损，工商企业电费负担沉重，新能源、可再生能源发展受到制约，电力部门服务不到位、“电老虎”脾气大等一系列矛盾，凸显出现行电力体制已成转变经济发展方式、促进节能减排和发展多种所有制经济的重大障碍。鉴于下一步改革将涉及深层次体制调整和利益博弈，于是，改革中途“卡壳”了。一个严峻的事实是，属于竞争环节的上网电价和销售电价仍被政府严格管制，而具有垄断性质的输配电价却又没能管住，尚未形成合理的电价机制。而这与“放开两头、管住中间”的改革思路是背道而驰的。

同时，原本列入改革框架的主辅分离及东北电力市场和直购电等试点也陷入了僵局。国家电网一家独大，在金融、电建、矿业等多个领域大规模扩张，并抢滩海外市场。国家电网的强势垄断逐渐成为钳制电力市场形成的最大障碍。

电力改革半途停滞，各方质疑不断。在电力改革十周年之际，主流观点是应抓住当前有利时机，加快推进电力体制改革，当务之急是理顺价格机制，将发电环节的竞争和经济效应传导到消费端，让消费者得到实惠。而破除垂直一体化的垄断格局，在发电和售电环节实现有效竞争，严格监管具有天然垄断属性的输配电网络，已成各界基本共识。

现实状况是，发电市场在市场化，可购售电仍单一垄断，电厂卖电、用户买电都还没有选择权和议价权。如能逐步放开，当更有利于电力消费者和生产者自主调节，发挥节能和创新能力，更有利于新能源和智能电网等新兴生产力的成长。

于是，国家电网成了众矢之的，“靶心”则是拆分国网。这也是电力改革重启的重头戏。

因为电价受管制，这为电网企业的低利润率提供了理由，“哭穷”之声不绝于耳，但国家电网年经营性现金流在2000亿以上，巨大的现金流带来强烈的投资冲动，投资过程中关联交易已成不争的事实，且滋生行业腐败，背离了公用事业的宗旨。国家电网公司员工数量超过150万，注册资金2000亿，经营区域覆盖全国26个省、自治区和直辖市，覆盖国土面积的88%以上。2012年，公司在《财富》杂志全球500强企业排名第7位。如此巨大的垄断性公司，政府根本无法监管，控制的资源太大，谁跟它都不是对手。只有拆分这条路可走。

国网拆分已成大势所趋，但若按地区划分也有一定弊端。因为长江、黄河上游的西部地区水利条件便利，一般为水力发电，成本较低，而其他地方多为火力发电，成本较高，目前还很难找到一种妥善的方案。拆分只是路径，最终目的是为了形成和完善电力市场，管住电网，单独定价，防止区域电网变成小国网。拆分之后，区域电网仍会保持垄断，所以，还可通过股份制、多元化及上市等步骤推动其资产、成本与收益的透明，谨防改革成涨价借口。

上网电价的市场化，笔者以为似可分三步走。第一步，近期可保留煤电价格联动政策并进一步调整完善，包括减少发电企业消化煤价上涨的比例，及时足额联动等。第二步，借鉴石油价格形成机制的做法，今后几年将这项政策改造升级，明确细化煤电价格联动机制办法，由发电企业根据国家规定及市场供求自行决定上网电价，只需备案，不再由政府部门审批，从而实现上网电价由审批定价改为机制定价。第三步，上网电价应完全由市场供求决定，企业自主定价。

电力改革的另一场大戏，当属低碳化发展。电力行业是国民经济的基础行业，也是最大的碳排放部门，高污染的行业。数据显示，我国电力行业碳排放总量占化石能源利用碳排放总量的比例高达38.73%。促进电力行业低碳化对我国低碳化发展总体目标的实现具有决定性的作用。就目前而言，最为重要的途径是国家政策在顶层设计上鼓励和促进可再生能源的大规模并网发电，最大限度实现对传统化石燃料发电容量的替代，以调整电力结构。我国可再生能源资源分布较为集中，且与能源需求呈明显的逆向分布，这使得我国可再生能源的开发利用需按照“集中并网、跨区外送”的方式推进。

电力改革之箭再度上弦，但愿这回不再半途而废。

（作者系晶苏传媒首席分析师，财经媒体专栏作家）