需改变土地财政主导的城镇化融资模式

◎张茉楠 （国家信息中心预测部世界经济研究室副主任）

从根本上解决城镇化发展过程中的债务风险问题必须改变过去以土地财政和土地金融为主导的融资模式，这是城镇化战略中的核心问题。

近两年，随着中国经济增速的放缓和财政收入的大幅减少，政府性债务风险已经暴露，但我们更加担心的是债务的可持续性问题，特别是中国把城镇化作为未来拉动中国经济的最大动力和长期发展战略，中长期债务压力则更加巨大。城镇化带来的投资扩张是具有内生性的。城镇化是扩大内需的最大潜力，当然更需要大量基础设施投资、城市发展投资以及民生投资、巨大的政府投资。随着中国经济转入“中速增长”、结构性减税、向民生财政转型，政府刚性支出将迅速增加，财政支付压力将进一步凸显。

据相关测算，“十二五”期间城镇化催生的地方政府公共投资规模将达30万亿元，根据2013年预算草案报告，2013年地方财政收入合计11.5427万亿元，地方财政支出总量为11.8927万亿元，地方财政收支差额达到3500亿元。在地方政府财力有限的情况下，如此巨额的投资资金从何而来一直是一个大难题。

过去以土地财政和土地金融为主导投融资模式风险正在积聚。土地出让金和财政税收难以满足政府推进城镇化建设所需资金，为解决城镇化建设的融资难题，地方政府通过建立城建公司、地方商业银行和城投公司等来调动社会资金和银行贷款，形成了地方政府投融资平台。两年前地方债务遭遇银行贷款严格限制之后，地方债务转移至银行表外通过城投债、信托等理财产品形式滚雪球式扩张。在地方政府融资平台运作中，抵押土地资产获得贷款收入，是目前地方政府最常用的一种融资方法。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金收益是偿还债务的主要来源。

目前地方融资平台达1万个左右，预计2013年中长期平台债务到期量是2012年的1.65倍，结合市场配置与投资需求规模，预计今年全年的城投债净供给量为1万亿元，累计发行量将达到1.1万亿元。平台债务存在相当大的政府隐性担保，隐性债务比显性债务更值得警惕。在地方政府融资平台运作中，抵押土地资产获得贷款收入，是目前地方政府最常用的一种融资方法。地方政府以土地作为优质抵押品，获得银行贷款投入基础设施建设，而土地出让金收益是偿还债务的主要来源。

而另一方面，财力捉襟见肘，土地财政难以为继。1994年税制改革以来，地方财政收入占比从1993年的78%稳步下降到2011年52.1%的水平，而地方财政支出从1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“财政收支倒挂”现象比较严重。事实上，全球主要国家的地方收入占比都大致等于或者略高于地方支出占比，体现出收支对等的原则，而中国“财政收支倒挂”造成了地方政府财力不足，不得不“借地生财”、造成严重的“土地财政依赖”。

中央结算公司数据显示，2012年全年地方政府债发行2500亿元，较上年增加500亿元；银行间债券市场发行的城投类债券累计达6367.9亿元，较2011年增加3805.9亿元，同比增长148%，增幅较上年同期扩大120个百分点。除发行债券外，地方政府通过政信合作的方式获取的资金也增长显著。所谓政信合作，即信托公司与各级政府在基础设施、民生工程等领域开展的合作业务。这种融资主体通常是地方城市建设投资公司或实力企业，还款通常会由地方政府或地方人大列入预算，或者直接以地方政府的债权收益权作为融资标的。

无论是平台贷、城投债，还是各种形式的政信合作，这些现行融资模式都存在融资主体的设立和运作不规范，融资平台缺乏外在约束机制以及还款来源上对土地收入依赖较大等问题。近两年由于拆迁成本的大幅上升，以及土地出让收入的减少，地方政府土地相关收入正在持续下降。2012年土地出让金占地方财政收入的比重降至27%，其中净收入占比仅为5.9%，加上土地相关税收收入，2012年政府土地相关净收入仅占财政总收入的20%，比2010年31.7%的峰值明显下降。中长期看，“国五条”细则的落实将对房地产销售增长构成压制作用，地方政府土地财政已经难以为继。

当前迫切要解决的矛盾是，既要保障城镇化过程中所需的基础设施投资，以及民生等刚性支出，又要避免投资扩张引发的债务扩张。

因此，必须逐渐改变当前以地方政府融资平台为主体，以土地储备作为抵押支持，以银行信贷作为主要资金来源的地方政府融资模式。未来必须强化长期投资计划及其资本预算约束机制，推动以支出责任对等为目标的分级财税改革，以及建立可持续的城镇化投融资模式迫在眉睫。