公共财政信息披露的意义远不止反腐

◎赵晓 （北京科技大学经济管理学院教授）

3月25日，财政部向社会公布中央财政预算的11张表格，详细说明中央财政收支的来龙去脉。26日，国务院总理李克强在国务院第一次廉政工作会议上强调，今年起要实现县级以上政府接待经费公开。财政部的举动和总理的表态被媒体解读为是政府“自我改革”的积极信号，认为中国从此开启了制度性反腐的大门，对提升政府公信力有良好的正面效应。

对于制度性反腐而言，财政预算和财政支出的公开，以及基于公开基础上的民众监督当然很重要。不过，笔者以为，公共财政信息披露的意义远不止于此，其背后更大的意义是，这标志着我国向建立“有限政府”和“有效政府”迈出了关键的一步。

改革开放以来，从1982年开始，我国共进行了七次大的政府机构和简政放权改革。时至今日，国务院组成部门已由计划经济时的100多个减至25个，且每一轮改革也都迎来机构改革和政府职能转变的新气象。但依然有三个方面的问题比较突出：一是简政放权的改革成果难以持久巩固，总摆脱不了“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的逻辑怪圈。政府部门确实减少了，可公务员人数反而增加了不少；二是地方政府公司化倾向严重，“看得见的手”越伸越长、越管越宽；三是行政审批“明放暗不放”，“事后备案比事前审批管得还严”，重审批轻监管、管理随意性大、权力滥用等问题仍旧突出。

出现上述问题的背后原因是简政放权一直缺乏外部硬约束和硬保障。长期以来，我国简政放权通常采取自上而下的行政命令方式，以撤换领导或发红头文件的形式来指导机构的重组。这种方式常伴有主观的随意和感情的冲动，而且容易受制于“一把手”的个人偏好，因人设事,因人设岗，因岗设权的问题往往过段时间又会“卷土重来”。

正因如此，党的十八大报告指出，要“深化行政审批制度改革，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。需要追问的是，继续“简政放权”应该由谁主导“简”？“简”到何种程度？放权给谁？中央放权给地方政府？放权给协会组织？从经济学理性人的角度看，部门利益永远是存在的，世界各国概莫能外。而且历史也一再证明，只要有正收益，“王熙凤往往管得比贾母还要紧”。

简政放权是如此，对于约束政府这只“看得见的手”更是如此。对于如何处理好政府和市场的关系，按照李克强总理的说法，就是要“把错装在政府身上的手换成市场的手”，就是“削权”，是“自我革命”。政府有没有动力自我“削权”呢？其实，政府之所以能干预市场，主要还是财政支出中经济性支出占比过高，而且支出不透明的原因所致。举例来看，2002年全国公共财政收入是1.89万亿元，2012年是11.72万亿元，2012年是十年前的6.2倍，这还不包括增长幅度更大的土地出让金等政府基金性收入。2002年政府喊钱不够用，2012年支出增长5倍多后，钱还是不够用，这除了民生性支出大幅增长外，财政支出中经济性支出的无限膨胀是其背后更重要的原因。这些经济性财政支出“应该不应该”、“效果好不好”，是不是更值得监督呢？

因此，要想把“政府的手”换成“市场的手”，要想把“全能政府”尽快转变为 “有限政府”和 “有效政府”，必须给这种寻求部门权力和部门利益的冲动施加外部硬约束。对于中国来说，比较好的外部约束就是财税体制改革，预算和支出的透明、细化、可监督就是关键的第一步。一方面，相较于事权而言，财权更易于监督。“粥”少“僧”自然不会多，财力受到控制，政府的手想伸长也难；另一方面，通过财税改革可以逐步撬动行政领域的相关改革。政府手上拥有的资源少了，财权受到制约和监督了，自然就“政府的归政府，市场的归市场”了。