周子章：土地制度已成撬动下一步改革抓手

周子章（中国金融网分析师）

归根结底，当前几大突出的社会矛盾，都是不均衡发展导致的差距过大造成的，焦点正在于最核心的资源要素——土地。能否扭转人口城市化与土地城市化的脱节现象，将直接关系到城市的规划布局和发展模式、服务业等第三产业的协调和健康发展以及缩小与弥合城乡间巨大的财产和收入差距的成败。

从昨天下午开始进入了今年的“两会”时间。相信更多的改革政策将在未来十天内陆续宣布，其中大致包括如大部制改革、重申7.5％的国内生产总值以及4％的通胀率目标、今年较高的财政赤字目标、确定城镇化战略作为长期的结构性改革目标、户籍制度改革等等。这些都将为中国经济社会今后五年的持续性发展打下基础。

展望今年“两会”，将是我国布局全面建成小康社会的一个新起点。不论是从十八大报告还是中央经济工作会议，还有“十二五”规划，中央高层多次谈到城镇化是拉动内需，经济长期发展最大的红利。国务院副总理李克强日前也多次明确提出，新型城市化核心是人的城市化。围绕这个核心的支点展开可以发现，当前我国经济社会发展的矛盾基本上都可集中归纳为如下几个方面：土地收益的分配、国企改革、收入分配改革以及环境保护问题等等。

从经济学原理来剖析，实际上，目前国人格外关注的经济运行中的各种各样矛盾和问题，有的是因为重大结构扭曲的原因，有的是重大结构扭曲形成的衍生结果。因此，要化解这些矛盾解决这些问题，首先需要对扭曲结构间的各种关系有正确的认识与判断。通过分析可以发现，每一个扭曲的结构只是中国当前“不可持续”经济体在不同侧面的反映。我们只有在了解其互相联系及因果关系后，才能在通盘谋划改革时做到“心中有大局”，才能找到改革的“抓手”。

归根结底，当前几大突出的社会矛盾，本质是不均衡发展导致的差距过大造成的，而矛盾焦点来源于最核心的资源要素——土地。因此，可以这么断言，改革土地制度已经成为化解当下我国社会诸多矛盾的关键所在。能否扭转迄今为止人口城市化与土地城市化的脱节现象，将直接关系我国城市的规划布局和发展模式、服务业等第三产业的协调和健康发展以及城乡间巨大的财产和收入差距的缩小与弥合的大局成败。

多年来，土地制度改革始终是国内各方争论不休的话题，尤其在“三农”问题长期难以解决的情况下，如何最终让农民从土地改革中获益，成了对下一步改革最艰巨的考验。十八大报告提出“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例”。中央经济工作会议提出，要积极创新农业生产经营体制机制。去年底的中央农村工作会议也强调，要在“收入倍增”中着力促进农民增收。大趋势不可逆转：今后一段时间，农民收入至少应与城镇居民收入同步增长，并力争超过。

不过落实起来实在不容易。相关资料显示，在农村，在城市化、工业化过程中本应归属农民的土地增值收益，却绝大部分被政府与企业获得。从2001年到2010年，全国土地出让收入由0.13万亿元猛增到2.7万亿元，足足增长了19.9倍，但农民通过征地拆迁补助和失地补助两项，仅获得土地出让收入的37%。可见，土地制度的矛盾，不仅进一步拉大了城乡居民收入的差距，而且衍生出包括生存发展等一系列更为复杂的社会问题。

我国宪法规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”显然，依据宪法，我国的土地产权制度改革不可能涉及土地所有权。这里，笔者认为有必要弄清农村土地产权的意义。农村集体土地产权，是指以农村集体土地所有权为基础，以土地使用权为核心的关于土地财产权利的总和。完整的所有权，包含使用、收益和转让权利。土地承包责任制明晰了农村土地的使用和收益权，但土地仍归集体所有。此中的麻烦就在于，土地流转的最终权利界定模糊不清。农户固然可以经营和享有自己所承包土地收益的权利，但要转让这两项权利，目前还没有法律依据。

应该承认，近些年我国相关的土地立法有所完善，农民集体所有土地征收补偿制度也有了相应的修改，并带来了明显的社会收益，进一步带动了农村土地使用的集中。但随着土地流转规模的增加，利益分配的矛盾越来越突出。如村委会代替农民签订流转合同，强制农民流转土地；相当部分土地流转期限过长、流转价格偏低；部分企业没有履约，给转出土地的农户造成较大经济损失；市场机制不完善，对农民在流转中的合法权益保护不到位；土地产权界定不明晰，农村土地所有权抵押受到法律限制等等。总之，农民土地使用权有待进一步明确，农村土地金融发展制度有待建立，农村土地经营权价值评估还缺乏科学依据。另外，相当一部分地方政府对企业大面积、长时间租赁农户土地监管不力，在用途上“非粮化”、“非农化”和“非林化”，致使一些土地撂荒。

正是由于缺乏最高法律的保护，致使土地在流转过程中出现利益扭曲。地方政府征地按较低标准的农地价格补偿，被征地农民无法分享土地增值的丰厚收益；同时，不允许农村建设用地进入市场，农民不能凭借土地财产权参与工业化、城镇化进程。而现行法律明确规定，农村土地使用权归集体，农户仅享有承包经营权，这造成了农村土地事实上的产权缺失，阻碍了土地正常流转。因此，从根本而言，土地制度的立法保护不仅仅是保障农民合法利益的措施，也是推动社会改革的基础，还是进一步规范政府在新型城镇化大潮中依法施政的有效手段。

回顾国内外的历史发展经验，土地制度改革从来就是整个经济改革的根基。我国1980年的改革同样是从不起眼的农村家庭承包起步的，而就是这一步，真真实实地撬动了中国经济整体转变的枢纽。眼下，中国经济社会发展又到了需要再一次确立新的土地立法，以激发、保障深化改革原动力的时候！