一号文件解读：四大难题困扰确权试点

2013年中央一号文件对农村土地承包经营权登记颁证工作提出了5年期限，这既显示了中央对该项工作的重视，也反映出其紧迫性。但是，记者通过采访农业部经管司相关负责人以及首批试点的基层干部了解到，由于现行政策和法律未给予充分“赋权”，基层对政策界限如何把握、土地承包经营权证的法律效力有多大等问题心存困惑，很大程度上阻碍了工作推进的步伐。

困扰一:“长久不变”到底是多长时间?

“长久不变”到底有多长，给地方开展登记工作带来种种困惑。目前各地对此的认识很不一致，有的认为是长期不变，有的认为是永久不变，有的认为还是30年，于是印在各地承包经营权证上的期限也不统一。

对“长久不变”的涵义界定模糊，直接影响基层干部对政策的执行力，造成基层解决具体问题时没有指导方向，不利于向农民做宣传。如确权证上的承包经营权“共有人”一栏，应该填报二轮承包共有人?还是填写目前家庭人口情况?理解各有不同。如果长久不变的期限很长，那么业内人士会建议以当前人口为准。如成都市即在一定限制条件下，根据人口变化适当调整土地，先做到“起点公平”，从而“长久不变”。而“共有人”又延伸出出嫁女、入赘男、在校大学生、在职公务员等问题，对于他们应不应该有地的争论，成为确权登记工作的一大难点。若没有长久不变期限做基础，有可能会引起新的矛盾纠纷。

广东省云浮市云安县农业局副局长简伟熊表示，此事复杂，不好推进，尤其是下一步本来应该进入入户调查、实地测量的“攻坚”阶段，但现在停滞不前，没办法做下去。

困扰二:承包经营权证究竟有什么法律效力?

调研发现，尽管登记工作受到农民欢迎，但受访的一些农户也担心:目前法律上对农村集体土地权利的限制多，拿到这个证作用也不是很大。一些村干部也反映，在宣传确权登记作时，无法明确告诉老百姓做这件事儿有什么好处。

对承包经营权证法律效力的疑惑主要集中在三个方面:一是征地问题。确权后遇征收农户承包地时，开发商是只需要同村集体签订征地协议即可?还是必须要征得承包农户同意?征地后的补偿是不是完全按照经营权证书记载的土地面积给予补偿?按目前的征地制度，由于征收农户承包地没有到注销承包经营权证登记环节，导致许多农民承包经营权证书还在手中，但土地已经被征走了，再次确权颁证后能不能避免类似的事情发生?

二是惠农补贴问题。相比二轮承包时的合同面积，登记试点的面积普遍高出20%-30%，有的甚至更多。按现行登记试点政策，财政部门还是以原来的合同面积为准发放种粮补贴。有了新测量面积，种粮补贴发放等惠农政策能否与之挂钩，这是我们在调研中听到的最多疑问之一。

三是土地变“活”问题。按现行法律政策，除重庆、成都等少数改革试点地区外，绝大多数地区都不能将家庭承包方式获得的承包权证书抵押。有的地方农民提出，既然是承认农民土地财产权，为什么不能用来抵押?有的基层干部说，听说现在有的地方已经在搞试点，目前对农民的保障逐渐完善，在风险可控的情况下，政策能否有所松动?

困扰三:多出来的面积怎么办?

从首批试点情况看，地方处理可谓“五花八门”。辽宁省丹东市东港区实测后每户多出0.5-0.7亩地，经村民同意，多出来的地分给目前紧迫需要地的人家；黑龙江方正县则是采用在经营权证上登记二轮面积，多出来的面积由原农户代耕，扩边、拱地头、开荒等新增地交村里决定；山西省新绛县多出来的都算作机动地；吉林省通化市在尊重二轮承包的基础上，明确规定计税面积(二轮承包时的合同面积)享受国家惠农政策，新增面积为非税面积，不享受惠农政策；还有的地方如果农户面积都有增多，就直接变更面积。成都市从试点之初就采用村民议事会的做法，充分尊重村民意愿，尽可能地确权到户。

登记试点明确要保持承包关系稳定，不是搞打乱重分，但事实上，由于自然变迁、土地征用、自行开垦耕地、农转非以及婚丧嫁娶等，土地状况变化比较普遍，各户人口数变动更大。记者发现，有的试点地方面积调整已经涉及到每家每户，实质上相当于进行了重新分配，然而村民非常认可。

云安县南盛镇大窝村支部书记邓健芳对记者说:“承包地上错综复杂的关系就像只马蜂，你不动它它不蜇你，你一动它它就蜇你。”法律与村俗民约相碰撞，有可能会带来新的纠纷隐患。

困扰四:机动地到底留不留?

很多村集体在发包时预留了一些机动地，以及后期复垦新增出的耕地，这部分地到底有多少并不为农户所知。对于机动地，是留还是不留，专家和地方也着不同的认识。

主张留的认为，村级组织的办公经费本来就薄弱，如果没有机动地收益做补充，村里好多公益性的事儿就没法落实，留下来有利于村里开展工作。而主张不留的则认为机动地是典型的“灰色空间”，村民很难搞清楚这些地的去向，有的村组织自己搞经营活动，有的村把机动地、四荒地等都包给亲戚朋友，成为“村干部的小金库”。

成都市温江区农村发展局副局长吴文彬认为确权就是要把所有权明晰到农户，应该不留机动地。温江区的做法尽量确权到农户，未能确到农户头上的，收益权也要股份量化到农户，实现收入中提取20%-30%作为村集体办公经费。

“土地承包经营权登记应是准登记，机动地在准登记前应全部发包出去。”中国社会科学院农村发展研究所研究员王小映说，对机动地的处置应走什么程序，新整理出来的土地、国有农用地应分给什么人等等，国家对此应有所考虑，为以后的确权登记提供依据。