2013展望：民生成绝对主题和最大的改革红利

每经记者 胡健 实习记者 李彪 王雅洁 实习生 杨瑞 发自北京

过去十年，城乡居民参加医疗保险比率超过95%，城乡居民社会养老保险参保人数达到4.59亿、人均期望寿命达73岁、免费九年义务教育全面普及、3600万套城镇保障性住房目标已实现近半……一连串数字奏响了“改善民生”的时代强音。随着改革开放的不断推进，民生问题持续聚焦。

收入分配

增加居民收入 初次分配格局嬗变

每经记者 胡健 实习生 杨瑞发自北京

原本预计年底出台的 《收入分配体制改革总体方案》（以下简称《方案》），在万众的翘首企盼中再次宣告延期。

党的十八大报告提出，要千方百计增加居民收入，发展成果要实现由人民共享，必须深化收入分配制度改革，最终实现居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步的目标。

在这样的背景下，改革何时进行？居民收入如何增加？初次分配和二次分配应当如何调节？这些问题一直以来都备受热议。

收入分配格局待变

据西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心 （以下简称CHFS）日前公布的一份调查报告显示，2010年中国基尼系数已达到0.61，远高于全球0.44的平均水平，属于联合国定义的收入差距悬殊的社会。

业内专家也认为在初次分配领域，政府占比过大，并呼吁要“还富于民”。对于初次分配中政府占比过大的观点，国劳动和社会保障部劳动工资研究所所长苏海南并不完全认同：“从初次分配来看，政府占比是有轻有重的。”

在他看来，当前国有企业上缴的利润偏低，政府应当增加相关的税收收入。而对于劳动密集型的中小企业，特别是小微企业，现在看来在税负方面还是偏重。

“在初次分配方面，对于劳动密集中小企业、小微企业来说，如果能够在基本不改变统一税率征收制度的基础上再减轻一些税负，对于我们稳定扩大就业，扶持这些企业，让他们有能力建立职工工资的增长机制至关重要。”苏海南说。

在日前召开的网易经济学家年会上，专家们普遍认为，目前中国的税收占GDP的20%是非常正常的水平。苏海南也认为，其比例并不算高，但问题在于税收后用于民生的钱却很少。

苏海南介绍道，在北欧一些国家，政府税收占比往往高达60%，但他们的百姓并没有意见，因为这一比例中约有45%的资金会被返还用于民生开支，只有小部分税收是政府用来维持运转的。

“当然，我们作为发展中国家，在经济建设、国防、外交等方面都要花钱，但是如果能将行政办公经费，三公经费等压缩下来，用于民生保障和社会建设，满足公众基本服务支出等方面，那么即使我们税收增速再减慢一些，也不会有很大的压力。”苏海南说。

初次分配是根本

收入分配大概念中，既包含城乡居民收入差距，也包含不同行业间巨大的工资鸿沟。

日前，由中国社科院社会学所和社科文献出版社联合发布的社会蓝皮书数据显示：2011年，城镇居民家庭人均收入是农村居民家庭人均收入的3.13倍。

尽管政府宏观调控下的税收和财政等政策力度不断加大，二次收入分配范围不断扩大，但城乡居民收入悬殊情况依旧日趋严重。

另外，人社部劳动工资研究所在此前发布的2011年 《中国薪酬发展报告》指出，部分行业工资上涨过快、高管职工收入差距千倍，造成不同行业、不同职位收入差距加大。报告显示，企业高管与农民工工资收入差距最大曾达4553倍，企业内部近5年来高管工资增幅明显超过普通职工工资增幅。

酝酿多年，期待实现工资协商制度和同工同酬的《工资条例》也和《方案》一样，迟迟未能出台。

苏海南认为，“要想提高居民收入，根源还是在初次分配上。将初次分配与二次分配相结合，通盘考虑，但可以把更多的关注和着眼点放在初次分配上。”

落到实处很关键

苏海南表示，其实在十七大、十八大，以及十二五规划纲要上早已明确了收入分配改革的方针和原则，这个《方案》即便是不出来，也可以沿着这些大政方针去贯彻实施。

北京师范大学经济与工商管理学院教授李实认为，收入分配本身就是个全局性的问题，涉及多个方面。

“该期待的不仅是方案的内容，关键是方案能不能落到实处。”李实说，有了改革方案，还要有配套政策保证落实。比如，要调节高收入人群的收入，就需要有相应的税收政策；如果要进一步加强对低收入人群的支持力度，就需要在低保上有相应的保障。

在不增加税收、不减少其他财政支出规模情形下，将每年新增财政收入和国企留存利润的3.8万亿用于再分配，通过合理的转移支付政策，将大大降低我国收入差距，并拉动内需。

养老统筹

养老体系“三险衔接”全国统筹已启动

每经实习记者 李彪 发自北京

城镇居民养老保险、农村基本养老保险和城镇职工养老保险三种保险的衔接办法有望明年出台，这将是完善我国养老体系的重要举措，为全面破冰养老“多轨制”的不公奠定坚实的基础。

同时，养老金账户亏空问题一直以来也是社会讨论的焦点，是否会采取延迟退休的方式缓解养老金给付压力也备受关注。

首都经济贸易大学金融学院农村保险研究所所长庹国柱告诉 《每日经济新闻》记者，为解决养老金发展的问题，国家正在研究养老金的全国统筹工作，未来会采取渐进的方式延迟退休。

新规：三险衔接办法

目前，我国的养老体制大体上有四种，分别是公务员养老保险、城镇企业职工基本养老保险、城镇居民养老保险、新型农村社会养老保险，除公务员养老保险外，后三种养老保险将有望实现衔接。

今年11月，人力资源和社会保障部公布了 《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》（以下简称《暂行办法》），并公开征求意见。《暂行办法》适用于在职保、新农保、城居保这3种制度中参加过两种或以上制度的，尚处于缴费期、未领取养老保险待遇的参保人员。

《暂行办法》规定，参加职保缴费年限满15年 （含依据有关规定延长缴费年限）的，可以申请从新农保或城居保转入职保；职保缴费年限不足15年的，可以申请从职保转入新农保或城居保。《暂行办法》拟于2013年施行。

庹国柱在接受《每日经济新闻》记者采访时认为，“养老保险的衔接转续一直是在研究的问题，这个《暂行办法》即使明年通过了，实行起来还有待时日。”

庹国柱认为，农民工的参保问题是焦点。“过去报道过很多次，像深圳、广州这些地方到年末就有大规模退保。真正实行这个衔接，即使制度上没有其他的问题，从农民工这个角度来讲，可能也不大放心，这是一个很实际的问题。”

难点：平衡地区差异

庹国柱告诉记者，这个衔接制度下一步就要解决台阶问题，台阶肯定是要加大，基本养老保险是要解决基本生活。

据了解，我国单位缴纳养老保险比例的平均水平为20%，按照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，跨省转移的企业职工可转走统筹账户总额的60%，而余下的40%将被留在转出地社保机构。

“对于参保的人来说，只转那么一点可能很难接受，但如果转多了，当地社保机构不愿意，这一块要讨论出一个大家都能接受的办法。”庹国柱说。

庹国柱还指出，“各个省市自治区之间养老保险的水平不一致，转了之后，当地将以什么水平来给转入的人发放养老金，现在还没有完全解决。”

对于失地农民成为城镇居民后的参保问题，庹国柱认为，仅仅有保障肯定不行，但这一块的缺口谁来解决，也是下一步必须要面对的问题。

趋势：养老制度统一

“从大的趋势来看，养老保险‘多规制’是要破冰，要统一起来。”庹国柱告诉《每日经济新闻》记者。

近年来，我国社会养老保险制度正在逐渐衔接，很多省份已经将新农保和城镇居民养老保险合并统一实施，《暂行办法》更是实现了三种保险的有效衔接。实际上，真正被脱离出去的只有公务员养老保险，这与英国、法国、德国等国家多达几十种养老保险制度相比，我国社会基本养老保险制度统一程度较高，制度“碎片化”得到一定的规避。

虽然制度在逐步衔接，但是“身份”的差异依旧存在，因此而造成的不平衡也比较明显。

庹国柱表示，城乡居民的衔接可能更容易点，和职工养老衔接的难度可能稍微大一点。即使衔接之后，在一段时间内也会保持一定的给付差距，不可能一下拉平。

补缺：着手全国统筹

12月17日，中国社会科学院发布 《中国养老金发展报告2012》，指出全国城镇职工基本养老保险个人账户空账金额近2.2万亿元，并表明实行全国统筹是根本的解决途径。

难以实现全国统筹的主要原因，在于考虑公平性和地方财政的积极性，但这些阻碍将会被打破。庹国柱告诉《每日经济新闻》记者：“现在在想办法努力实现全国统筹，但不是全国拉平，有可能是从各个省提取一定比例放到全国来调整，在各个省保持一定差异的前提下，支援一些贫困的省份。”

医疗改革

医改渐入深水区三领域需大手术

每经实习记者 王雅洁 发自北京

“经济改革要转型升级，医改同样如此，小修小补不行，须拿出百废待兴时的大气魄来。”提及推广已三年多的新医改，医改专家、北京大学国家发展研究院卫生经济学教授李玲在接受《每日经济新闻》记者采访时充满期待地说。

从北京第一批公立医院改革，到医保付费方式改革，再到药品流通领域调整，我国的新医改正稳步推进。

“医改逐渐步入深水区”，这已是全社会共识。多位专家告诉记者，2013年，我国在公立医院改革、医药产业转型、总额预付制度等方面，仍然大有可为。

公立医院改革刚刚起步

据国务院医改办消息，上半年，全国已有18个省份311个县（市）启动了公立医院改革试点，其他部分省份也在陆续启动。

在接受《每日经济新闻》记者采访时，李玲指出，新医改三年来最大亮点在基层，其大规模、综合、系统、协同的机制改革，在中国以往领域的改革领域中，都没有出现过。基层改革破除了以药养医的旧习，也为基层公立医院回归公益打下基础。

2013年，公立医院改革需要完善考虑解决医务人员的工资待遇问题及用人、激励分配制度，如果不能在这几方面有所突破，依旧单兵突进地改革，只将重点放在取消药品加成上，就不能破掉定型几十年的趋利机制。

医药产业也需要转型

在医院改革的同时，医药产业也需要转型。

公开数据显示，上世纪90年代，医药耗材行业成为欧美国家新的经济增长点。目前，这块大蛋糕美国占了40%，欧洲占30%，其次是日本，而中国只占了不到2%。

李玲坦言，我国的制药产业存在许多不健康因素，小、乱、差的恶性竞争，导致很多药企在没有实际研发能力的情况下，通过不正当手段把药卖出去。2013年，我国需要打破这些不健康的利益链，相关部委应尽快完善医药产业政策，淘汰没有能力做研发，处于低端恶性竞争的药厂，大力提升产业集中度。

李玲还认为，目前我国药品流通领域中的药价虚高问题比较严重，还有很大的可控空间。在2013年，国家对基本药物制度的调整不要太快，要保持稳定性和连续性。在新的基药目录公布后，建议实行定点生产、集中配送、基本免费使用。

总额预付制度仍存弊端

随着医改的深入和医保制度改革的推进，支付方式改革的提升空间也愈加开阔，除了在总额预付方面进行细化，未来还需对支付改革的其他模式进行细化。

医改专家、北京大学中国卫生经济研究中心主任刘国恩接受《每日经济新闻》记者采访时说，总额预付作为支付方式改革的最重要方面，仍有值得商榷之处，关键在于总额预付的基础测算，而这关系到医保费用的控制。

在推进总额预付的过程中，长期采取的办法是基于往年的平均医保费用，作为当期或下期财务费用的标准，并确定以后的医疗服务补偿范围。刘国恩认为，这种测算办法的优势是快捷简单，但很可能产生单纯按照费用指标，奖励低效医疗机构，遏制高效医疗机构的弊端。

“解决办法是改变测算基础，应按人头测算。”刘国恩认为。

按人头测算难度很大，是否能有效推进？刘国恩表示，“再难也要探索”，长期来看，现在的测算基础弊大于利。

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