2013展望：新型城镇化将带动一系列大变革

每经记者 金微 发自北京

中国未来的城镇化进程正面临着体制突围的现实挑战：如何让农民工真正融入城市？如何规范农村集体土地的征用？

国家发改委宏观经济研究院“城镇化战略研究”课题组建议，提高城镇化的质量，首先要彻底改革排斥农民进城落户和人口流动的户籍制度。保障被征地农民的长远生计，首先要规范征地程序，逐步缩小征地范围。22日闭幕的中央农村工作会议更强调，不能限制或者强制农民流转承包土地。《土地管理法》的修订无疑吹响了变革的号角。

大中城市落户限制将逐步放开

户籍改革将会迈出实质性的步伐。

日前，管理层针对户籍改革有密集表态。

12月19日，国务院副总理李克强在经济社会发展和改革调研工作座谈会表示，推进户籍制度改革把农民工转化为市民。

18日，国家发改委召开全国发展和改革工作会议，发改委主任张平说，明年我国将总结全国城镇发展改革试点经验，加快户籍制度改革，完善土地管理制度，抓紧研究制定有序推进农业转移人口市民化的政策措施。

个别地方已经在率先尝试。

日前，哈尔滨、南宁分别发布新政，将取消农业与非农户籍划分，实行城乡统一的户口登记管理制度，城镇居民、农村居民的户口统称“居民户口”。

城镇化面临不少困难

今年“两会”，温家宝总理与广大网友在线交流时明确表示了对于户籍改制的决心和力度，“新生代农民工的问题比老一代的农民工还有一些特殊的困难，现在最重要的问题就是推进户籍制度改革，让那些长期在城市生活和工作，并具备一定条件的农民工融入城市。”

社会对现行户籍制度的诟病已由来已久，对于2.5亿“农民工”而言，他们工作、生活在城市，为城市的建设付出巨大的贡献，但却无法享受与城镇居民平等的公共服务待遇。不仅他们无法获得城市户籍，他们的下一代也仍然没有办法解决身份问题，造成求学、就业、医疗等难题。

城镇化面临着现行户籍制度的严重掣肘，据统计显示，我国有17%的人口生活在城镇，却没有在城镇落户，另外还有7000多万的流动人口。

2009年，全球城市人口第一次超过农村，我国在2011年实现这一水平。数据显示，2011年我国城镇化率达51.27%，据此计算我国城镇人口已达6.9亿，但是，2011年年底中国农村户籍人口是9.3亿，这意味着城镇人口数量仅为4.2亿。有学者称，我国城镇化水平至少要减掉三分之一。

户籍制度不仅隔离城乡，也隔离城市居民，早在2010年，全国13家报社发表共同社论《提请两会代表委员敦促加速户籍改革》，社论称，户籍不仅隔离城乡，也隔离城市居民，一些居民与其他人一样纳税，但没有户口却让他们无法享受同等的医疗、教育、养老等社会保障。

北京理工大学经济学教授胡星斗在接受《每日经济新闻》记者采访时说，现在中国社会积累的许多问题和矛盾都是与户籍密切相关的，“按照现在中国的财力和实力，完全有足够的能力来推动这个户籍改制的进程。”

2012年初，公众期许已久的户籍改革开始有了突破，国务院发布《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，对户籍迁移实行分类政策，即县级市、地级市、直辖市落户条件不同，落户难易程度不同。县级市落户比较容易，而直辖市的落户须“合理控制”。

这些年来，各地虽然都在实行户籍改革，但总体推进缓慢。随着城市化发展，如何解决进城农民工身份转变和市民待遇问题，已成为社会尤其是城市必须正视的矛盾，而到了年底，户籍改革提速。

户籍改革助推城镇化

最近，无论是“十八大”报告，还是中央经济工作会议，都预示城镇化是未来十年中国经济发展的主要抓手。尤其是12月16日闭幕的中央经济工作会议将城镇化单列为六大任务之一，对城镇化定调为“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”，并明确“要把有序推进农业转移人口市民化作为重要任务抓实抓好”。

城镇化是未来我国经济增长方式转换的主线，推进农业转移人口市民化成为政策落实必不可少的重要环节，在此背景下，户籍制度改革破冰已是大势所趋。

全国人大财经委员会副主任尹中卿表示，虽然改革开放30多年来城镇化建设取得了显著成就，但长期以来各个地方都把推进城镇化简单地等同于城市建设，过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，把农业的转移人员仅仅当做生产者、当做劳动力，而不愿意接受他们本人和他的家属进入城市成为市民，结果导致了现在比较严重的城镇化滞后于工业化。

国家发改委宏观经济研究院近期发布的城镇化专题调研报告指出，重物轻人、高代价、粗放式的传统城镇化发展模式已经难以为继，必须积极探索新型城镇化战略。我国城镇化将从以前过度追求“量”的增长向“质”的提高转变，更加注重解决已经转移到城镇的农民工市民化的问题。

尚需中央财政支持

李克强在会上指出，面对世界经济低迷的态势，中国作为大国要立足内需，城镇化就是最大的内需，要把这个潜力发挥出来还要靠改革。推动城镇化，把农民工逐步转为城市市民，需要推进户籍制度改革。

在经济低迷、人口红利减少，老龄化越来越严重的背景下，户籍开放还有更深远的意义。

中国社会科学院学部委员、人口与劳动经济研究所所长蔡昉认为，中国遇到了“未富先老”的新问题，原有经济发展优势消失了，我们必须寻找新的增长源泉。“目前经济保持高增长率的主要因素是资本的投入，其实全要素生产率对这一段时间经济增长的贡献是下降的。改善人力资本积累水平，也是提高劳动生产率从而提高全要素生产率的重要手段。”

在他看来，劳动力的流动构成全要素生产率提高的主要部分，户籍制度改革使农民变成市民，这部分人就变成了稳定的劳动力，直接改变了劳动供给。“户籍制度改革让政府在制度上激励农村人口进入城市，提高人口转移的力度。而农民工变成市民后享受各种社会保障，解除了后顾之忧，能够像市民一样消费、生活，这可以改善内需中的消费需求，使经济增长更加协调、可持续。”蔡昉认为，户籍制度保证稳定的劳动供给、提高劳动参与率等效果，一石三鸟，会有立竿见影的效果。

不过，户籍制度背后还面临着公共服务的均等化等问题。近期，在京沪等大城市，出现了本地户籍与非本地户籍之间为中考、高考资源激烈争斗的局面，这种争端的背后说明目前中国人口为争夺稀缺的公共教育资源、医疗资源等，矛盾已经到了比较激烈的地步。

在今年全国“两会”上，国务院研究室副主任黄守宏表示，“北京市有2000万人口，大概有700万～800万是外来人口，占40%；如果把北京的公共服务匀出来给这些人口，将造成两个结果：第一，公共支出大幅度转向新增人口的时候，城市财政能力承受不住；第二，城市原有居民享受的公共服务水平大幅下降。这会引发新的矛盾。”

胡星斗说，像北京上海这些外来人口多的城市，二元户籍制可以早点取消，但是市民待遇可分年限获得，比如在这个城市工作一年，享有什么待遇；工作三年，享有哪些待遇，在当地接受义务教育等，这个过程会相对缓慢。“当然光取消户籍不行，中央政府要进行财政补偿，否则放开户籍制度后政府将面临巨大的低保、医保压力，中央政府需要统筹规划，转移支付，而且中央财政有这个实力。”

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