财政部新规：行政单位不得对外担保和举债

每经记者 胡健 发自北京

中国正在逐步加强对于行政单位财政透明和财政风险的监督和约束。

据财政部网站消息，《行政单位财务规则》（以下简称 《规则》）已经2012年12月5日财政部部务会议审议通过，自2013年1月1日起施行。新规要求，除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提供担保。

财政部相关负责人还介绍说，规范删除了预算外资金收入管理的内容，明确行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算管理。这意味着行政单位的“小金库”将成为历史。

“预算外资金”成为历史

据了解，随着部门预算、国库集中收付制度、政府采购、非税收入管理、政府收支分类等各项财政改革的深入推进，行政单位财务管理的内容不断创新和丰富，现行规则已经不能完全适应新形势的需要，亟需出台新版规则。

上述财政部负责人表示，制定新《规则》主要遵循以下原则：一是坚持厉行节约，降低行政成本；二是反映财政改革成果，体现财政改革方向；三是保持现有框架体系，充实完善相关内容。

新《规则》规定，收入是指行政单位依法取得的非偿还性资金，包括财政拨款收入和其他收入。而行政单位依法取得的应当上缴财政的罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，不属于行政单位的收入。

新《规则》还指出，行政单位取得各项收入，应当符合国家规定，按照财务管理的要求，分项如实核算。行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。行政单位取得罚没收入、行政事业性收费、政府性基金、国有资产处置和出租出借收入等，应当按照国库集中收缴的有关规定及时足额上缴，不得隐瞒、滞留、截留、挪用和坐支。

上述负责人称，规范删除了预算外资金收入管理的内容，明确行政单位的收入包括财政拨款收入和其他收入；增加了收入管理的有关要求，明确行政单位的各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算管理。

在支出方面，行政单位也应当将各项支出全部纳入单位预算。各项支出由单位财务部门按照批准的预算和有关规定审核办理。新《规则》还显示，行政单位的支出应当严格执行国家规定的开支范围及标准，建立健全支出管理制度，对节约潜力大、管理薄弱的支出进行重点管理和控制。

这是继《预算法》修订之后，今年又一次明确国家去预算外资金的决心，持续多年的预算外资金虽曾起到过一定作用，但其数额庞大、干扰国家财政分配结构等负面作用近年来也逐渐显现。

中央财经大学财经研究院院长王雍君告诉《每日经济新闻》记者，十八大报告中有关于加强全口径预算审查的表述，新规应该也是符合这一趋势，对于取消预算外资金不应该从财政集权角度去理解，而是更多看到其对财政透明性的增强。

行政单位不得举借债务

新《规则》另一个引人关注的地方在于对于行政单位举债的规定，按照新《规则》要求，行政单位不得以任何形式用占有、使用的国有资产对外投资或者举办经济实体。对于未与行政单位脱钩的经济实体，行政单位应当按照有关规定进行监管。除法律、行政法规另有规定外，行政单位不得举借债务，不得对外提供担保。

这意味着以地方政府名义发债的闸门暂时不会打开。去年国务院批准上海、浙江、广东、深圳四省（市）地方政府自行发债，此前有分析称，这意味着我国正在探索地方政府发债的新模式，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的发债渠道，逐步向自主发债模式过渡。

但是从今年年中《预算法》修订以及财政部的新规透露出的信息看，地方政府自主发债仍遥遥无期。

不过在王雍君看来，地方发债的口子并没有完全封死，因为目前地方债多来源于投融资平台，并没有纳入行政单位的监管范畴，新规也有弹性，地方自行发债试点扩大如果经过国务院批准的话还是有可能的。

在这个基础上，应该如何理解财政部的新规呢？王雍君说，这更多表达出一种严抓财政透明和财务纪律的态度，目前很多由地方政府担保的债务不透明，隐含巨大财政风险。

据中国人民银行发布的《2010中国区域金融运行报告》，截至2010年末，地方融资平台贷款的上限为14万亿元。2010年度审计署报告显示，截至2010年底，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计10.7万亿元。

尽管如此，地方投资冲动未见明显减小，湖南长沙市就宣布今年重大推介项目195个，总投资额达8292亿元；天津也宣布今后4年将投入1.5万亿元，重点建设10条产业链；贵州推出《贵州生态文化旅游产业发展规划》，未来10年完成投资3万亿元。

在债台高筑加上投资冲动不减的现状下，行政单位不得举债的明确规定便不难理解，王雍君还提醒说，地方政府发债必须要有一个成熟的资本市场作为支撑，而无论从监督机制还是信用评级机制等方面来看，国内资本市场并不成熟，这种条件也不允许我国现在冒风险允许地方政府发债。

（实习生杨瑞对本文亦有贡献）

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