稳步推进城镇化需要加快转变城市发展方式

2011年，我国城镇化率首次超过50%，由“乡土中国”走向“城市中国”，这在我国城市发展史上具有里程碑意义。城镇化事关我国现代化建设的全局，是转变经济发展方式的重要抓手，是启动内需的重要引擎。城市作为城镇化的空间载体，需要继续加大建设和投入，特别是要转变城市发展方式。在我国快速城镇化过程中，由于粗放、低效的城市发展方式，使得城市发展与管理出现了一系列问题。

城市发展理念问题。在追求城市建设速度的过程中，忽略了城市发展质量，一味强调城市建设和城市规模，忽略了城市管理与服务功能。对资源节约集约利用不够，特别是土地资源和城市水资源问题日益突出；城市环境污染加大，大城市交通日益拥堵，外来人口管理与服务缺失，宽马路、大广场、超规模标志性建筑等城市形象工程层出不穷等等。

城市经济发展问题。过分追求工业发展，忽视了服务业的发展。工业经济属于增量型发展，在其发展过程中将面临很多问题，一是用地紧张的问题，二是用工荒问题，不仅是劳动力数量型用工荒，更多的是劳动力结构型用工荒，三是资源环境问题，一些工业发展对资源环境破坏严重。服务型经济属于存量型发展，对比发达国家城市发展经验来看，服务型经济已经成为各国的主导力量，而我国在服务业发展和经济结构转型明显滞后，我国服务业增加值比重只占GDP的43%左右，特别是生产性服务业发展更是严重滞后。

城市社会发展问题。我国用30多年的改革开放走过了发达国家200-300年的工业化过程，在经济高速发展的同时也带了一系列社会问题，而发达国家可以用200-300年时间来化解这些问题。各级政府经常面临考验，通常是疲于奔命的被动式解决，解决交通问题就是修路，越修越堵，解决住房问题就是盖楼，楼越盖越多，房价越来越高，刚性需求越来越买不起；教育、医疗、食品安全等由供应量不足向供应质量不高转化，从而引发更多的社会问题。

城市突发事件频繁，涉及面广、领域多、社会影响范围大，对经济发展、社会安全、公共秩序、公民生命和财产安全造成了不同程度的损害。随着经济转轨、社会转型的不断深化，突发事件成为影响我国社会稳定、制约社会发展的重要因素之一。

因此要把加快转变城市发展方式作为稳步推进城镇化的重要抓手。转变城市发展方式要体现在以下几个方面。

转变城市发展方式要体现在城市管理和服务上。在管理模式上，由城乡二元结构管理向城乡一体化管理转变，整合城乡公共资源，提供城乡均等化的公共服务品；在管理手段上，由传统的街道社区管理发展到网格化精细化管理；在服务对象上，由单纯满足户籍城市人口向满足常住城市人口转变，要把具备一定条件的，长期在城市生活工作的外来人口作为城市服务对象；在服务水平上，满足基本公共服务均等化的前提下，要提供多层次、多类型、差别化的高中低档公共服务品。

转变城市发展方式要体现在城市发展模式上。城市经济从工业经济主导向服务型经济转型，从做大增量转向优化存量。城市作为我国经济发展的主导力量，必须率先调整经济发展向，优化经济结构。目前在很多城市已经提出“腾笼换鸟”，“一巢数鸟”等政策，来盘后存量土地，鼓励中心城区的工业外迁，为城市服务型经济发展腾出空间。从国家财税政策来看，在上海等地试点的营业税改增值税、房地产税等都是通过调整存量要效益，将为服务业发展释放空间，推动我国城市服务型经济大发展。从城市用地规模扩张来看，自2004年土地政策严控以来，城市规模扩大，主要通过存量建设用地的调整，利用旧城改造调整城市内部的国有用地和集体用地的用途，提高容积率和密度，增加人口与就业机会，比如广东实施的“三旧改造”政策；从单一的城市向外扩展转化为通过城乡建设用地增减挂钩政策统筹城乡发展，加大集约节约利用农村集体建设用地，扩大城市规模，改善农村基础设施和公共服务。

转变城市发展方式要体现在城市政府职能上，应对快速工业化和城市化过程中出现的问题，迫切需要综合性、系统性、主动性的解决办法。首先要转变政府职能。由生产型政府、管理型政府向服务型政府转型。随着我国社会主义市场经济体制逐步完善，要理顺政府与市场、企业、社会的关系，从生产者、参与者、监控者转变为服务者，实行政企、政事、政社分开，切实履行提供公共服务的职能。其次，要创新社会管理体系。一是加快形成“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局，明确党委政府在社会管理中的组织领导职责，充分发挥各类专业社会组织协同参与提供公共服务，充分发挥公众参与力量，共同提高社会管理水平。二是建立健全公共财政制度，为大众提供非市场化的基本公共服务品，比如保障房、教育、医疗、社保等，同时也可以购买部分市场化的公共服务品作为补充。三是适应社会发展的新变化，加强对外来人口的公共服务，提高社区自治水平，创新社会各阶层合理的利益协调机制。

转变城市发展方式要体现在城市决策模式上，由精英决策模式转向公众参与决策模式。随着社会主义市场经济不断发展，精英决策模式的经济基础开始发生改变。公众的觉醒意识、知识结构和社会期望也发生了改变，逐步从最初的以经济增长为主导，转化为提高生活质量，保留传统文化，保护生态环境等社会和环境的多元需求，自上而下的精英决策模式面临越来越多的问题，自下而上的公众参与决策模式正逐步成为协调各方利益的一种必然选择。公众参与决策模式要求保证公众享有知情权、监督权、参与权和决策权，要把公众真正纳入到决策过程中，而不是简单的、表面的形式参与。当然，公众参与决策模式的进一步完善还有待于公众自身素质的提高，政府搭建的公众参与平台，专家技术人员的方案解读等等。随着微博等网络自媒体和众多新媒体的出现，对公众参与决策是一个有利的支撑平台，公众对社会现象和社会问题有了更多的表达渠道，同时也有了更多的响应群体，城市管理者应充分利用这个平台来推动和完善公众参与。

转变城市发展方式要体现在城市常态化管理上，加强社会管理创新要求从处理突发事件向实行常态化管理转变。在人口服务管理、经济组织管理、社会组织管理、境外非政府组织在华活动管理、互联网管理、社会矛盾化解、社会治安、维护市场经济秩序、精神卫生等方面等都要建立预测、预警、疏导、帮扶机制，防范和降低社会风险。维持稳定已经成了我国经济社会发展的一个重点，建立有限政府，避免政府在社会矛盾中处于首当其冲的位置，强化政府作为规则和程序制定者以及矛盾调节和仲裁者的角色；强化和完善解决社会矛盾和冲突的法治机制，使法治成为解决社会矛盾和社会冲突的长效的制度化手段。