保障房体系面临诸多难题

易宪容

当前国内保障性住房体系，从2009年以来，政府是下了决心，也有好的规划，并通过责任制让各地政府在落实建造。但是，由于对建立起科学规范的保障性住房体系没有理论上的准备，更没有通过公共决策的方式来建立起基本的保障性住房法律制度框架，从而使得在大造保障性住房的过程中面临的问题不少。

从世界的经验来看，保障性住房有狭义与广义之分，如果国内不把保障性住房的含义确定清楚，并用制度把这种含义来固化，那么国内的保障性住房体系建立从何谈起。从广义上的保障性住房体系来说，它主要是指现代文明社会，现代政府有责任来保证每一个居民的基本居住权。对此，各个国家所采取的方式不同。有计划分配的方式，也有市场的方式，更有计划与市场两者综合使用的方式。

但中国作为一个大国，作为一个市场经济国家，要保证每一个居民的基本居住权，同样也得通过市场方式来解决。尽管1998年中国住房制度大改革之后，开始是采取市场与计划相结合的方式，但最终也得走向市场方式这条路上来。那么，采取市场的方式是什么意思？就是指多数居民的住房得通过市场交易的方式来解决。为了保证这一点，政府的房地产政策就得以此为宗旨出来政策来保证每一个居民的基本居住权。比如把住房市场规定为一个消费者的市场，而不是赚钱炒作的市场。同时，对于住房的消费市场来说，政府还得在信贷、税收等采取措施帮助居民进入市场。比如，对消费性住房购买的税收优惠、信贷优惠、利率补贴等。这就是保障性住房的广义方面。至于保障住房的狭义方面，就是指对社会上最低收入者或无收入者，如何通过政府建立廉租房等方式来保证他们的住房问题。

当前我们的住房保障体系，既不是广义的界定，也不是狭义上的安排，而是狭义上的扩展。它不仅涉及到保障性住房的土地征收、财政资金拨付、住房生产程序，也涉及保障性住房分配及住房服务体系确立等问题。如果保障性住房上的意义不清楚，那么所面临的困难与问题会很多。

我们可以看到，从2009年至2011年底，全国共开工建设城镇保障房2100多万套，基本建成1100万套。保障性住房覆盖面从2008年不足4%提高到11%。而且在“十二五”看到，在此期间将新建保障性住房3600万套，到2015年前，让2.18亿个城市家庭中的近五分之一，住上有政府补贴的住房。这个计划看上去是很宏伟、很民生，是解决当前住房市场矛盾问题的很好思路。

但是这样的良好规划，如果没有以下几个基础条件，要想实现目标并非易事。

一是保障性住房要大力建造有没有能力。特别是当前高房价下，85%的绝大多数居民无支付能力进入商品住房市场时，这些中低收入民众只能通过保障性住房体系来解决其住房条件问题。这是香港与新加坡的住房市场发展模式（应该看到香港住房模式是牺牲绝大多数人的住房福利条件为代价的）。也就是说，香港与新加坡模式是内地大力建立保障性住房的学习思路。但是，香港与新加坡这个模式发展到今天这个样子整整花了六七十年，而中国如此这样一个大国可以在一二十年解决吗？如果内地要达到这个宏观目标，中国财政有没有这种能力。如果财政没有能力，资金又是从何而来？还有，在经济发展严重不平衡的情况下，保障性住房建立是按人口分布进行还是有哪种合理的标准？如果以人口来划分，那么这种保障性住房对经济落后的三四线城市意义有多大？如果这些问题没有弄清楚而来大造保障性住房，其结果是可想而知了。

二是在保障性住房一系列的法律制度没有确立之前，那么建造的保障性住房如何分配？这些分配规则由谁来制定，是由地方政府来制定还是由中央政府规定来确立。可以说，由于保障性住房体系建立公平公正的住房分配体系方面有所欠缺。个别地方建造的保障住房成了民众怨声载道及社会矛盾与冲突的根源。尤其以保障房公务员连号、娃娃申请保障房、经适房摇号6连号等乱象最为人诟病。

可以说，既然保障性住房是一种谋利的工具，而且有人预期可谋大利的工具，那么对保障性住房干预过深的权力岂能袖手旁观？可以说，只要保障性住房是有利可图，是可赚钱的工具，那么对保障性住房严重干预的权力一定会过多谋取利益而让保障性住房分配更为不公。

所以对于当前的保障性住房建造，不是建造了多少的问题，最为重要的是这些建造好的保障性住房是不是进入广大中低收入民众手中；也不是建造多少保障在民众手中问题，而是广大民众基本居民条件是不是改善了的问题。如果建造的保障性住房质量不好，住房建造好之后，整个居住环境的服务体系没有跟上，比如交通、教育、医疗卫生、生活基本设施等是否确立。当前国内许多地方的保障性住房都面临着这些最为基本问题。

因此，要建立起科学规范的住房保障体系，就得对保障性住房含义有清楚界定，并在此基础上来确定保障性住房发展宗旨及并通过公共决策的方式来制定相关法律与制度。否则，国内保障性住房体系将面临着许多困难与问题。

（作者为中国社科院金融研究所研究员）