“被批发”的行政执法权换不来美好城市

冯海宁

如果你在湖南邵阳城区违章停车，立马就会有一群市容监督员“包围”过来，并开出一张10元罚单。8月17日，记者赴邵阳调查，根据邵阳市城管局翻印的 《市容环境监督员执法手册》，市容监督员的罚金将上缴给区财政，及时结算后，其中80%将返还奖励给监督员本人。

（8月21日《潇湘晨报》）

前有深圳“城管外包”，今有邵阳“城管委托”。这两类现象折射出两个问题：一方面是当前城市行政执法力量严重不足，需要借助社会力量治理城市违法行为；另一方面是行政执法权“外包”和“委托”之后，不仅有可能被滥用，而且也涉嫌违反《行政处罚法》，必须及时纠正。

邵阳市城管局称，市容监督员开具罚单是一种执法委托关系。不可否认，《行政处罚法》第十八条规定，行政机关依照法律、法规或者规章，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。而第十九条规定受委托组织必须符合三个条件。但根据这几个条件，“城管外包”和 “城管委托”似乎都不符合要求。

第一个条件是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。以邵阳“城管委托”为例，行政执法权委托给了临时招聘人员，并非是依法成立的事业组织；第二条是“具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员”。临时招聘人员是否熟悉相关法律法规是个大大的问号。只从第一条来说，“城管委托”就不合法。

然而，不仅邵阳把行政执法权委托给临时聘请的 “市容监督员”，而且仅湖南就有株洲、湘潭等地同样如此。可见，不少城市管理者是“法盲”或者假装“法盲”，而这既可能给城市、给政府的脸上“抹黑”，也可能让公民权利处于不公正的甚至危险的境地。

“城管外包”和“城管委托”的实质是，让本该严肃、公正、被监督的行政执法权“商品化”、“社会化”了。如果说深圳“城管外包”是一种变相“拍卖”或者“出租”行政执法权的话，显然，邵阳“城管委托”就是一种变相“批发”或者“出售”行政执法权，后者甚至比前者更恶劣。

深圳“城管外包”被美化为“购买公共服务”，即政府要花钱；而邵阳 “城管委托”，政府还有20%的提成。在笔者看来，行政执法权不同于其他公共服务和商品，是不能买卖和提成的——买卖和提成，尽管能降低政府成本、增加执法力量甚至实现“执法经济”，但却让法律和地方政府丧失了公信力。

我们的城市的确不可缺少市容监督员，但市容监督员应该是广大市民，而不应该是临时执法人员。更重要的是，市容监督员监督的对象应该是政府执法部门，而不应该是普通市民。也就是说，雇佣市容监督员来执法，不只是歪曲了市容监督员的定义，还让政府执法部门逃脱了监督。

邵阳“城管委托”很容易让人联想到两个案例：一是深圳 “城管外包”后，被曝出黑社会人员成为城管协管员。另一个案例是重庆秀山县一 “摩的”司机被临时执法人员处罚，他成为临时执法人员后就 “报复”了对方。笔者认为，行政执法权关系重大，不能随意让临时工或临时监督员执法，否则问题很多。

无论是“城管委托”还是“城管外包”，或是城管大量聘用临时执法人员，理由都是人手不足。显然，这一理由无法让人信服，如果卫生部门管卫生，公安部门管交通，环保部门管环保，工商部门管摊贩……城管工作责任明确后，根本不用委托或外包，甚至城管部门存在的意义都有待讨论。即使需要强化城管工作，该充实的是警察队伍，而非“壮大”城管执法力量。

据悉，邵阳市政府法制办相关负责人明确表示，监督员没有执法权，开罚单是不合适的，将会与城管部门进行衔接了解。舆论质疑之后，邵阳“城管委托”的做法很有可能被纠正。但在笔者看来，需要纠正的不仅是政府“批发”行政执法权，而且还需要提升地方人大和有关方面的监督力，比如地方人大对《行政处罚法》的执行和政府的城管工作的监督。