铁道部天价宣传片与万亿资金漏洞

每经评论员 叶檀

没有透明的预决算，就没有公共财政。没有公共财政、没有硬约束，会发生什么事？铁道部天价宣传片足以让我们管中窥豹：媒体披露财务详情如下，5分钟的简陋宣传片，花费1850万元，没有经过招标，支付导演250万元酬劳（税后）和117.8万元税款，即使拍摄费用高达600万元，流向黑洞的费用总计882.8万元。也就是说，预算将近一半流向了黑洞，其中有接揽生意一接一个准的公司，有铁道部的贪腐人员。

按照2011年中央决算报告，中央公共财政支出56435.32亿元，完成预算的103.8%，增长16.8%。其中，中央本级支出16514.11亿元，完成预算的96.9%，增长3.3%；中央对地方税收返还和转移支付支出39921.21亿元（相应形成地方财政收支），完成预算的107%，增长23.4%。如果其中有一部分资金流向黑洞，这对处于财政、货币紧缩期的中国经济，是不可承受之重。

表面看来，铁道部的投资与关联的实体企业是市场实体，与公共财政不相干，其实大谬不然。铁道部60%的负债率，2万亿元的债务，5000多亿元的铁路建设债券以及向下游企业拖欠的2000多亿元，无一不是以政府信用为隐性担保，获得的低息债券，应纳入国有资本经营预算范围。目前预算软约束的现状是，全国人民勒紧裤腰带发展高铁，而某些高铁项目却成为失去约束的资金黑洞，成为寻租者的乐园，成为权贵公司的寄身地。

全国人大官网上公布的《预算法修正案（草案二次审议稿）条文》，无法量化与执行的字眼过多，约束力不强，国库收支的负责部门不清楚，坚持中国预算核心症结的分税制没有动摇，意味着难以重建中央与地方财政平衡。

《修正案》将第三条改为第九条，修改为 “各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则”。什么叫勤俭节约、量力而行、讲求绩效？没有一个政府层级在编制本级预算时，认为自己是奢侈浪费的。

对于公共财政的约束力疲软无力，《修正案》规定，“各级预算的编制、执行、监督应当建立健全相互制约、相互协调的机制”，各级政府部门预算审查与批准均由人大审议。不得不指出的是，到目前为止，某些地方人大仍有“橡皮图章”绰号，鲜见人大提出异议对预决算实行严厉的监督，人大似乎更像帮忙者，而不是身负重任的监督者。公众得知预决算的情况，目前较为可靠的途径是通过审计署的审计报告，从李金华先生掀起审计风暴以来，审计报告给公众提供了一扇通向公共财政使用效率的狭窄小窗。

但审计署无法承担建立公共财政的重任，这是由审计署的职能所决定的。此外，行政体系内部的自我监管天生缺乏独立品格，这不是审计体系的垂直管理能够解决的，人们有理由担心，一旦审计署的上级不愿意看到过多的问题，一旦审计署受到巨大的压力，会不会从“看门狗”变成“宠物狗”？

近两年中央各部门公开本部门预算以及三公经费，本意是通过公众监督，降低公共管理的成本。笔者曾经咨询地方官员，目前的三公经费比以往要严格得多，但三公经费的公开却不尽如人意，三个数字几句话，如同天书。正如有的统计数据是误导公众的，有的三公经费公开是让人更糊涂的，不包括项目支出，公众无法了解哪一项该支出哪一项不该支出，寻租的空间有多大、执政效率有多高，猜测的结果必然导致群体的心理激愤。

在预算方面还缺乏博弈平台，如地方财政不允许赤字，但面临经济下行压力，各地政府推出地方版的财政刺激政策，长沙出台超过8000亿元的投资计划，预计未来5年每年投资额在1600亿元左右，而长沙市去年全年的地方财政总收入只有668.11亿元；另有消息称，贵州或将出台3万亿元发展规划，贵州省2011年的财政收入只有1330亿元。这正是，政府投资市场投资难区分，细蛇吞象天天演。

在软约束的情况下，将实质性权力从央行等相对独立部门划入财政部门，将是一场灾难。

《修正案》拟删除现行预算法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定，在“监督”部分，新增“各级政府财政部门负责监督检查本级国库办理的预算收入收纳、划分、留解、退付及预算支出的拨付业务”。不要说财政部门账户数量庞大难以监管，不要说江苏、江西等地曾爆发官员挪用财政专户案件，就说银行与财政部之间管理费用，就说目前财政部门的性质，将国库拨付实质权利交给财政部，是一大险招。

没有公共财政，社会运行成本巨大。目前各部门应放下部门利益，抛弃蝇头小利，顶层设计出包括预算民主在内的基本公共规则，让转型关键时期的国家，能更顺利地前行。