孙瑞灼：禁止地方举债还需从财税体制破题

孙瑞灼

26日提交十一届全国人大常委会第27次会议审议的预算法修正案草案二审稿拟恢复现行预算法关于地方政府不得自行发放政府债券的规定，重申“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。

近些年，地方政府债务急剧上升达十万多亿元，带来的问题和潜在的风险引起社会各界的高度重视。在这种情况下，预算法修正案从严规范地方债务，明确地方政府不得发行地方政府债券，是有必要的。实际上，之前我国《预算法》就规定，地方政府是不允许赤字和发债的。然而，地方政府为了生存和发展，在财力不足的情况下，自然想到借债，地方政府债务规模也越来越大。在笔者看来，简单地禁止地方政府举债恐怕是禁不住的，这一问题还得从体制上来破解。

首先，一些地方政府背负巨额债务，归根结底是我国财政体制造成的。一方面，我国当前的财税体制，更多地把财税收入向中央集中，而转移支付制度又不完善，这就直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府要承担大量的公共事务支出，这导致在财政体制上“头重脚轻”现象比较严重。其次，这也与地方政府自身的因素有关。一些地方政府好大喜功，不顾自身财力超前建设、重复建设现象严重，给地方财政带来巨大压力；“三公”消费无法遏制，行政成本居高不下，地方财政资金浪费现象比较严重，入不敷出的现况迫使地方政府举债过日。第三，各地发展不平衡，财政收入差距过大，一些穷的地方，无法维持政府部门的正常运转，加剧了地方负债。

要破解地方财政“举债过日”困境，除了致力发展地方经济，缩小各地经济发展的差距外，改革现有的财政收入分配体制也刻不容缓。事实上，当地方财政收入不足以平衡财政支出时，地方政府除了通过“自上而下”的方式压缩本级公共服务支出以及“跑部钱进”之外，只能利用辖区内资源获取预算外收入。面对巨额的债务压力，地方政府不得不走上“卖地还贷”之路。因此，必须改革现有的财政收入分配体制，增加地方政府在财政收入分配体系中的比重，改变目前这种中央富、地方穷的“头重脚轻”局面。

其次，必须加大对地方融资的审核和监督。当前，由于缺乏科学决策程序，一些官员出于个人政绩的考虑，仅凭个人意志拍板，脱离现实，不顾财力民力，前建后拆、前拆后建的现象非常严重。特别是在“新官不理旧债”影响下，一些地方官员在任期内大举借债，最后把一个烂摊子留给下任的情况并不少见，结果导致社会资源浪费严重，引起群众不满。

在这种情况下，如何确保有限的地方财政资金真正用在刀刃上，用于造福人民、改善民生上，是摆在首位的问题。显然，如果没有相应的跟踪监督措施，恐怕无法防止资金被挪用，甚至被用于“政绩工程”建设。因此，地方融资必须纳入地方财政预算管理，由地方人大审核、监督。