张茉楠：用外储建主权养老基金做大中国养老“财富池”

张茉楠（国家信息中心预测部副研究员）

昨天有报道称，人保部已计划在今年下半年启动有关退休年龄延迟相关系列政策的研究工作。这是近段时间内，人保部就退休年龄延迟政策的第二次表态，由此也引发了养老金亏空的讨论。实际上，有关养老金入市话题一直备受争议，广东已经确定率先尝试养老保险基金结余资金入市，后续全国各地也会有序跟上。中国没有理由不做大做强养老基金的“财富池”，不仅着眼于国内，还会全球化运作，这是大势所趋。

随着老龄化进程的加速，养老赤字也在逼近中国。《2011中国养老金发展报告》数据显示，2010年我国城镇基本养老保险基金总收入11491亿元，比上年增长18%，全年基金总支出8894亿元，比上年增长20.4%，收大于支，但是支的增长速度大于收。而根据人保部的统计，2010年若剔除1954亿元的财政补贴，企业部门基本养老保险基金当期征缴收入收不抵支的省份共有15个，缺口高达679亿元。事实上，2001年以来，在覆盖的城镇国有企业和集体企业职工中，参保人数平均增速为4.04%，已经低于离退休职工人数的平均增速6.64%。养老金收小于支会持续下去，这意味着全国养老保险收支出现赤字并非是遥远的事。

此外，我国养老基金平均收益率也比较低。数据显示我国养老基金的平均收益率为2.24%，远低于发达国家投资的整体水平。显然，如果不尽快改革现行的养老金体系，降低养老金体系中的隐性债务，那么未来养老金赤字很可能变成中国政府的隐性赤字，给政府带来财政和债务风险。

因此，尽快解决养老资金的缺口，拓展多元化渠道，把养老基金做强做大已经是一个重大的战略性问题，这方面，中国外储大有可为。实际上，国外利用外汇储备建立主权养老基金的尝试已存在几十年，目前已有十几个国家建立了主权养老基金，其目标是实现国家财富的跨代转移和分享，为子孙后代积蓄财富。除美国占比相当高之外，其他发达国家，新西兰、瑞典、澳大利亚养老基金中海外资产的比重也分别达52%、59%和84%。而比较典型的，比如挪威1990年建立的政府全球养老基金，就是完全利用石油出口收入建立的，目前基金规模已超3000亿美元。此外，阿联酋的阿布扎比投资局等中东国家主权基金也都是典型代表，给养老金更好的资产配置是国际的大趋势。

成立主权财富养老基金有几种可行模式。一种方案可以考虑由财政部直接拿新发行的长期国债来购买外汇储备，再划转给全国社保基金理事会，由其具体进行运作。中央银行外汇资产减少的同时，对中央政府债权等量增加，从而保持总资产的不变，短期内全社会的人民币流动性不发生变化，但对主权投资机构来说，存在较大的收益率压力，比如5%国债利息再加上外汇升值预期等。

第二种方案是仿照汇金公司以外汇储备注资国有银行的方式，通过汇金公司或者成立类似汇金的其他金融机构，或单独成立养老主权财富基金来进行全球范围内的资产配置。

第三种方案比较激进，中央银行可以直接划转社保基金。如果从国家资产负债表保持平衡的视角出发，央行的资产负债表其实不是必须保持平衡。如果中央银行可以通过某些操作（比如以冲销坏账的形式）恢复平衡，那么就可以直接划拨外汇储备给社保基金。这样做涉及外汇储备风险由集中于政府向分散于民间的“藏汇于民”的转换过程，更涉及中国外汇管理制度和经济贸易政策的重大改革，但这种改革则意味着国家财富分配的一种再平衡。