深圳土地改革超预期推进 三大配套文件将密集出台

上证报记者获悉，根据深圳土地改革2012年工作重点，今年深圳将陆续出台三大配套文件，即《深圳市关于农村城市化历史遗留违法建筑的处理决定》的实施文件、“关于严格变更土地用途和调整容积率的若干规定”、“关于严格征转地补偿与土地转换管理的若干规定”。

　　和若干重大土地制度变革相比，深圳市政府欲率先解决眼前问题的初衷十分明确。

　　三大文件剑指土地改革最大“难关”

　　即将制定或出台的三大配套文件的目的各不相同。其中，首当其冲的是解决原集体组织和国有土地违规用地的确权问题，为土地整理储备扫清障碍。

　　在深圳地产界沉浮了二十几年的深圳市英联国际不动产有限公司董事长宋星慧介绍，经1992年原特区内统征和2004年原特区外城市化转地之后，深圳理论上已是全国唯一土地全部国有的城市。但现实中，这里原来的农村集体仍占用大量的土地资源。由于权益谈判的繁杂性，即便是早已公布的80余个首批城市更新项目目前也尚无一例顺利开发。其中万科、金地等龙头企业参与的城市更新项目仍处于动拆迁阶段。如何依托可操作性强的确权细则，和原村民展开谈判，是深圳目前最急需解决的问题。

　　后两个文件直接对应的是，未来部分土地改革试点区将有可能相对灵活地变更土地使用用途。“众所周知，农用地转建设用地是土地开发环节的第一个关键性门槛，另外土地用途的变更也相当重要，工业用途变更为商业开发，商业变更为住宅，这些变化对开发主体来说，都意味着获利空间的天壤之别。”一位深圳土地运营专家表示。

　　这三个文件，将是盘活深圳现有土地的先导性制度基础。由此，深圳土地市场在沉寂多年后，将重新活跃起来。更多企业有望分享这块蛋糕。

　　众所周知，近年来，由于深圳可出让土地资源越来越少，深圳是最早摆脱土地财政依赖的城市，但随着城市的进一步发展，土地二次开发再次成为最迫切的需求。

　　制度红利遍及多个环节

　　据了解，近期深圳土地改革的重点之一是以光明新区、坪山新区、前海深港现代服务业合作区为重点试验区，结合土地二次开发和差别化土地供应，探索政府与土地权利人共享土地增值收益机制，创新土地用途改变的增值收益分配模式和补偿形式。综合运用税收、金融、财政支付转移以及社会保障等手段，加强政府、市场和原土地权利人的土地收益分配调节，加大探索土地增值收益溢价分成机制。

　　通俗地讲，土地用途可以更灵活地变更，土地供给方式和地价机制都可以变化，但总目标是物业增值部分将不再是开发商独享，而是由政府、原土地权利人等共同分享。

　　土地用途更灵活的同时，建设用地部分审批权也得以下放。“这次，部分建设用地审批权由国务院直接下放到深圳市政府，地方政府权利加大对高效启动土地整备与开发提供了便利。”深圳房地产业内人士称。

　　据了解，此前，深圳建设用地审批权在国务院，每年初深圳市上报一年一次的农转用方案，由国务院审批，然后按照分批次的方式编制农转用实施方案报省批准。深圳设特区后，中心城区内农转用方案需要报国务院，但中心城区外的区域，在指标控制的前提下，由深圳市政府统筹安排建设项目用地。需要重点说明的是，深圳中心区发展已经比较成熟，新增建设用地将主要集中在中心城区外，尤其是光明、坪山等战略发展区域。

　　另外，差别化供地也是深圳供地体系的变化之一。根据方案，试点区将根据不同产业周期、企业规模等，在供地方式、供地年限、地价标准等方面采取差别化政策。对产业用地出让年限不再统一采用最高年期，而是弹性年期制度，提高土地循环利用率；地价方面，也将根据地价适用标准、土地收益用途、权限和交纳方式等，建立差别化地价体系。

　　业内人士分析，在确权之后，深圳土地改革方案设计了一系列利益分配机制，以重新激发多方热情，包括被补偿居民、参与开发的企业主体等。这些制度红利遍及土地出让、地价支付、收益共享等多个环节，形成了近年来最系统且逻辑分明、可执行性强的土地改革方案。

　　众多上市房企即将获益

　　据了解，部分有工业用地储备的上市公司，以及已经参与深圳城市更新项目的上市公司都将因项目转性和改革快速推进而获益。

　　5月25日，就在《总体方案》出台的当天，万科正式签署与南园新村旧改项目合作开发协议，宣布参与南园片区城市更新计划，项目占地面积2.7万多平方米。根据初步方案，未来将建设住宅、商务公寓、商业配套以及其他社会公共设施，建筑面积共约20万平方米，在当地可谓“巨无霸”项目。

　　据万科透露，目前和万科合作的恒豪公司已经与南园新村住宅区共计458个住户中的368户业主签署了《南园新村旧城改造补偿安置协议》，签约率已达80.3%。目前，签约工作仍在继续推进。根据城市更新的模式，改造协议达成后，政府将地块的国有土地使用权整体协议出让给发展商，收取土地出让金。其间可根据项目发展的需要，合理调整土地用途。

　　另外，中粮地产拥有大约130万平方米工业用地，主要集中在宝安老城区、宝安区福永大洋开发区，以及艾默生工业园。其中宝安区22区中粮工业园已经被纳入《2012年深圳市城市更新单元计划第二批计划》(草案)，拟更新为居住和商业用地，需拆除建设用地面积4.06万平方米，中粮地产所占权属比重超过90%。一旦相关确权、补偿细则出台，大量类似的城市更新项目将快速推进。

　　万科与中粮等参与的城市更新项目，是深圳未来城市运营模式的一大类。这一尝试最早于2010年展开，是对已经不适应现代化城市的多种土地进行分类更新，即重建、综合整治及功能改变。其中大量项目属于重建再开发，毕竟对于开发主体来说，这是受益最大的模式。

　　深圳土地二次开发的另外两种模式是土地整备和城市发展单元。土地整备模式是以深圳坪山新区金沙区为代表，在政府主导下，以原来行政村为单位，政府通过容积率换空间、调整用地功能等方式，把土地增值收益的一部分整体打包给社区股份合作公司，由股份合作公司出面协调处理居民拆迁谈判，合理补偿，重新安置。

　　城市发展单元则是结合了城市更新项目和土地整备两种思路，在评估、确权、制定收益模式、实施方案等不同阶段引入相关政府部门、权利人等管理主体。试点区域为光明门户区和坪山中心区。

　　除了已经参与城市更新项目的企业外，另外一些手中持有工业用地的企业也可能获益。资料显示，特力A、深天健、深康佳A、深桑达A和深圳华强也拥有一定规模的工业用地，这些土地都有可能或已经进入城市更新序列。

　　引领新一轮土地创富

　　深圳在中国土地制度改革中曾扮演重要角色。1987年，深圳敲出中国“土地拍卖第一槌”，开创土地市场化交易先河。第二次土地改革则以率先探索统征统转的“征转分离”用地模式为标志，经1992年原特区内统征和2004年的城市化转地后，深圳成为中国第一个辖区土地全部国有化的城市。而新的《总体方案》的推出，意味着深圳启动第三次土地改革。

　　对于深圳土地改革的意义，我们可能在十年以后将会有更深刻的体会。其改革模式，表面上有它的特殊性，但实质上可能代表中国土地改革未来的方向。“我国当前一些重大经济问题、社会问题，相当一部分都直接或间接与土地管理制度有关，我国现行土地管理制度已逼近重大变革临界点。” 国土资源部部长徐绍史曾表示。

　　深圳一位资深金融系统高管称，此前三十年，中国通过家庭联产承包和土地招拍挂制度释放了天量土地制度红利，推动了整个社会生产力的高效运转，但也产生了很多问题。三十年后，中国面临可出让土地资源减少的现实。创新土地管理新模式，一方面解决原来土地制度的遗留问题，另一方面又可以盘活更多土地资源，产生经济发展新动力。

　　而业内人士指出，深圳新一轮土改其实早在两年前就开始着手酝酿，此间，国土部等国家主管部门多次与深圳市进行沟通。因此，在目前呈现出的《总体方案》中，很多即将推广全国的改革内容被融入其中。