深圳试验二次“土改”：探索土地资本化破解财政难题

每经记者 胡廷鸿 发自深圳

酝酿两年的 《深圳市土地管理制度改革总体方案》于5月25日正式公布。事隔20多年后，深圳再次走在了新一轮“土地改革”的前列。

当天上午，在深圳市土地管理制度改革综合试点启动仪式上，国土资源部、广东省政府宣布了对《深圳市土地管理制度改革总体方案》（以下简称改革方案）的联合批复，该方案赋予深圳在土地管理制度上“先行先试”的权利，并围绕完善国有土地制度、深化土地资源市场化配置、创新土地资产资本运作机制、创新土地二次开发利用机制等方面开展试点，涉及八大改革重点和二十个改革事项。

事实上，这是深圳历史上第二次在土地管理制度方面的改革，也是中国历史上第三次土改试验的尝试。国土资源部部长徐绍史称赞深圳土地管理制度改革综合试点 “是我国土地制度改革历史上又一次里程碑式的重大战略抉择”。

外界对在深圳启动的新一轮土地改革有很高期盼，但业界专家认为，这虽然给予了外界一些想象空间，但具体政策落实还需要探索，实施起来仍有一定难度。而积极探索土地资本化，将使得政府土地财政收入长期化、稳定化。

小产权房确权成焦点 /

根据改革方案，深圳将以“产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控”作为土地管理制度改革原则，先行先试，建立高度城市化地区土地利用和管理新模式，建立土地资源市场化配置的作用、实现土地利用高效化和土地管理的法制化。

具体的改革实施将分两步推进，分别是2011年~2015年的近期计划和2016年~2020年的远期计划。

《每日经济新闻》记者了解到，此次深圳土地改革的重点在于土地分类确权、完善土地市场化运行机制和土地资本化尝试和探索。

实际上，从2010年3月开始，深圳市就开始酝酿 《深圳市土地管理制度改革总体方案》，并上报国土资源部审查。经多次审议之后，今年2月29日，国土资源部正式批复深圳这一改革方案。

深圳第二次土地改革试验大幕开启，面临的核心问题在于明晰土地产权，而深圳恰好存在大量处于现有土地制度下的小产权房问题。

资料显示，截至2011年底，深圳小产权房违法建筑达到37.94万栋，建筑面积达4.05亿平方米，占了深圳市总建筑面积的49.27%。而深圳市原农村集体经济组织共占用约390平方公里的土地，其中仅有95平方公里为合法用地。这意味着，在现行政策规定下，深圳有超过295平方公里的“违法建筑”土地无法进入市场流转。

对此，深圳市综合开发研究院旅游与地产研究中心主任宋丁认为，小产权房是深圳土地改革面临的最大问题，如果深圳不处理好占据深圳总建筑面积几乎一半的小产权房问题，那么深圳土地改革就完全没有意义和可操作空间。

“小产权房确权不能有效实施的话，深圳‘土改’就会出现一个巨大漏洞，（效果）就会打折扣。只有把这块突破了，才谈得上土地二次更新和招拍挂改革，并延续到土地资本化等改革措施上。最重要的这块不动起来，其他都连带不上。”宋丁称。

针对此前媒体热炒的小产权房确权问题，深圳市的土地改革方案没有详细提及。但深圳市党委副书记、市长许勤在25日的启动仪式上表示，根据方案的要求，深圳力争在土地分类确权上有突破，促进土地产权的明晰化。

而小产权房确权很大的可能在于深圳原农村土地将“依现状、依改造”进行确权，探索房地权利分离条件下的管理制度，探索土地权益书、作价入股等补偿模式等，破解确权难题。

但在宋丁看来，由于深圳小产权房存量巨大，比如土地确权发证，针对违法小产权房的拆迁，具体实行起来难度也非常大。

土地审批自主权扩大 加速旧改 /

除了小产权房问题，土地面积狭小的深圳也面临着可开发土地资源紧缺的尴尬。公开资料显示，未来十年深圳市可供新增建筑用地仅为59平方公里。

为此，2009年下半年，深圳颁布城市更新办法实施细则，围绕大量城市旧改土地做文章，意图盘活土地存量。

在这次深圳的改革方案中，创新土地二次开发利用机制，探索建立规划控制、收益共享、运作高效的土地二次开发利用机制，也成为市场关注的焦点。

根据改革方案，深圳将在广东省“三旧”改造政策基础上，建立符合深圳实际的城市更新政策体系，编制并审批城市更新计划，统筹安排城市更新改造。借鉴城市更新中盘活存量土地的思路，建立健全土地整理储备政策体系，探索在城市重点开发区域建立以存量土地为主，以结构优化、功能提升、利益共享为目标的整体开发模式。

市长许勤也表示，深圳将在土地二次开发、三旧改造上寻求突破，推动建立规划控制、公益优先、利益共享、运作高效的的土地二次开发的新模式，促进城市的转型升级。

实际上，此次提出的创新土地二次开发利用机制并无太大新意。宋丁称，深圳的城市更新改造一直走在全国的前列，积累了一些经验。这次方案中重点提及，只不过更加体现政策对这方面的肯定和支持，加大城市更新推进的力度。

实际上，从2010年深圳市公布第一批城市更新改革计划以来，主要针对大量旧工业厂区、城中村进行城市改造，其间释放出大量土地资源。

通过这次土地改革试点，深圳市在城市土地功能调整和审批权力方面获得了更大的自主权，这使深圳在城市土地二次利用开发中拥有了其他城市无可比拟的优势。

根据改革方案的要求，按照总量控制、远近统筹的方式，深圳市可依据总体规划自主安排土地利用计划总量指标。在改革建设用地审批方式方面，除国家和省级单独选址建设项目按国家和省相关规定报批外，在深圳市土地利用总体规划确定的中心城区范围内，国务院批准农用地转用方案后，按照广东省政府的授权，由深圳市政府审核农用地转用实施方案；在中心城区范围外，已由广东省政府授权深圳市政府审批功能片区土地利用总体规划的，由深圳市批准农用地和未利用地转用，统筹安排建设项目用地。

而深圳土地规划和审批自主权的扩大，使得一些原本通过土地划拨等方式占有土地的企业受益。据媒体统计，包括深康佳、特力A、宝安地产（原名深鸿基）、深天地、深桑达、华侨城、沙河股份、深业集团、中粮地产、招商地产、深振业、深天健等一大批深圳企业通过城市更新改造，获得大量可开发的土地资源。

由此，宋丁认为，深圳土地二次开发利用机制的创新，将大大加快推进城市更新改造的步伐。

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破解土地财政难题？

实际上，这次深圳土地改革方案提及的创新土地资产资本运作机制，完善土地利用和管理模式，是深圳土改尝试中最为大胆的探索，这使得此前颇有争议的土地资本化、证券化问题正式进入探索实践阶段。

国土资源部部长徐绍史高度赞扬深圳的土地管理制度改革试点，他表示，力争把深圳土地管理制度改革做成部省市协调推进的一个改革范本，让深圳成为土地管理制度理论的先行者、实践经验的开拓者和制度供给的开拓者。

《每日经济新闻》记者了解到，根据该改革方案，深圳将通过创新土地金融工具，开展土地金融政策研究，设计不同类型的土地金融产品，在条件成熟时推行土地资产证券化。研究制定土地基金资产经营政策、收入分配调节以及投融资等政策。同时探索不动产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本运作和管理模式，进一步丰富和完善土地资本化的相关理论。

宋丁认为，这是深圳土地改革的一大亮点，但如何实现土地在资本市场上交易？民间资本通过什么渠道参与？政府建立何种投融资平台？这些问题，目前都只有朦胧的提法，具体实施还在探索过程中。

尽管深圳新一轮土地改革试验目前只揭开了中国第三次土地改革幕布的一角，但从另外的角度或许可以提炼出新的注脚。

无论是完善土地有偿使用制度、创新土地二次开发利用机制，还是创新土地出让方式以及土地资本化，在深圳知名地产人士半求看来，整个方案都充斥着政府在城市可开发土地利用完之后，寻求稳定化和长期化土地收益的论调。

实际上，目前地方政府的财政收入中很大一部分来源于土地资源的开发和利用。随着房地产市场起伏波动，地方政府财政收入也面临着不确定性。

在此背景之下，深圳正在进行的土地管理制度改革创新试点，试图通过完善不同方式的土地利用机制，更多挖掘土地收益价值，也正符合“市场配置、节约集约”为原则的深圳土地改革题中之义。