刘玥：法规无力 犯罪代价太低让胶囊很“毒”

刘玥

“毒胶囊”的出现并非一朝一夕。而我国在食品药品安全方面，是建立有一套系统的法律法规的。如《食品安全法》《药品管理法》《民法通则》《侵权责任法》《消费者权益保护法》《刑法》等，在各个环节对食品药品安全进行法律规制。

问题在于这些法律法规看似健全，但原则性的泛泛规定较多，具有可实施操作层面的细节性规范较少，尤其是民事惩罚力度太小。例如，行政性的处罚，往往蜻蜓点水，罚起来不痛不痒，和非法生产经营者的非法所得相比，甚至可以忽略不计；在民事惩罚性赔偿方面，我们尚无实践先例；召回措施更是雷声大雨点小，象征性地表示表示，浑水摸鱼地就过关了。

而在发达国家，食品药品行业是被严格监控的重点行业，生产厂家一些细微的不当行为，都会带来伤筋动骨的重罚。在美国，食品药品领域出现安全责任事故，仅是民事责任就可能让企业破产、企业主倾家荡产。2007年11月，美国默沙东制药公司为了平息镇痛药“万络”引发不良反应的集团诉讼，最终付出赔偿金高达48.5亿美元。在高额惩罚性赔偿之下，经营者不得不兢兢业业，严把食品药品质量关。而我们对于国内违法违纪企业责罚的过于轻柔，犯罪代价太低太小，须知法无力度则无威严。于是很多企业或违法分子为了暴利就会铤而走险、不择手段。

总体来看，我国现行法律法规对违反食品药品安全责任追究制度的缺失主要体现在如下三个方面：

第一，缺乏行之有效的召回制度。

尽管我国于2007年12月6日经国家食品药品监督管理局局务会审议通过了《药品召回管理办法》，并于当月10日起施行。但是，该制度由于惩处力度过于疲弱，一些比较低的罚金数额在3万元以下，高的也不过是药品货值的3倍，只有特别严重情形下方可吊销《药品生产许可证》。在这种惩罚力度下，估计99%以上的药品企业都是选择能拖即拖、能遮即遮，不到民愤极大基本不会召回。即便是最严重的吊销药企的《药品生产许可证》，由于惩罚未伤其筋骨，未动其根本，药企的资本实力仍然强大，通过资本运作或其他方式，被吊销生产许可证的企业仍然会有很大的生存空间。同时，对于药品召回后的处理，尤其是对使用该药品的消费者的后续赔偿责任，在这个召回制度中更是未予提及。所以，不能指望这样一部《药品召回管理办法》能起到制约药企、安抚民生的作用。

因此，我国迫切需要修改《药品召回管理办法》，对主动召回的细节加以详细规定，并大大提高惩罚力度，并加大责令召回的行政责任，从严管控，哪怕破产几个违法企业，对于其他药企能够起到很好的警示作用，规范其未来的行为，这也是民众之福。

第二，缺乏有力度的惩罚性赔款制度和与之相配套的集团诉讼制度。

虽然我国《侵权责任法》规定了惩罚性赔偿的原则性规定，但是，由于没有配套的制度，尤其是没有规定与之相配套的集团诉讼制度，因此这个惩罚性赔偿制度基本上流于形式。国外的惩罚性赔偿制度之所以行之有效，就是因为其有配套的集团诉讼制度，集团诉讼制度的作用主要是强化了对弱势消费者的保护。这个制度主要是为了适应现代社会解决具有群体性利益纠纷的案件，尤其是对处于弱势群体的消费者实现救济而发展起来的一种现代诉讼形式。

我国民法领域虽然也有共同诉讼制度，但是其和集团诉讼相比较，不管其提起的程序还是判决的结果，都是大相径庭，对消费者或弱者的保护程度远比不上集团诉讼。其诉讼结果最多只能对其代表的团体起作用，而无法及于那些未参与诉讼的主体。对于愈演愈烈的食品药品安全问题，要想从根本上予以防范和杜绝，集团诉讼制度的建立是不可缺少的一环，也是最为紧迫的立法任务之一。

第三，缺乏明确可行的行政问责制度。

行政问责制度在我国也不算是新鲜事物，比如三鹿奶粉事件中，原国家质检总局局长李长江引咎辞职，石家庄市委书记吴显国等被免职或降职。但是，总的来说，我国的行政问责缺乏系统的、规范性的制度规范，随意性较大。导致出现责任后，责任主体不明朗，责任程度界定不清，问责力度薄弱、范围狭窄，最终导致影响问责效果，很多时候只是走过场，没有几天就另有任命曲线重生。还是以三鹿奶粉事件为例，去年11月，吴显国列席河北党代会，这被看做是复出的信号；算上之前复出的几位石家庄正副市长，如原市长冀纯堂出任河北省工信厅副厅长等，当初因三鹿事件被免职降职的官员已悉数复出。而引咎辞职的李长江，早已出任全国“扫黄打非”工作小组专职副组长。这些官员的复出，都引起了舆论的质疑。

再比如，白岩松在《新闻1+1》中连线采访的河北省衡水市阜城县宣传部长、副县长李华一，在2004年央视曝光阜城县古城镇工业明胶大量流入各种食品行业丑闻时，李华一正好是古城镇的党委书记。8年后，当阜城县的工业明胶再次被曝光，李华一已经升任县宣传部长、副县长。如果在彼时，李华一被严厉追究责任，现在他还能面对采访借机表功吗？工业明胶流入食品行业的丑闻还会在古城镇发生吗？

因此，健全相应的行政问责制度，强化官员的责任心和使命感，也是推动我国食品药品安全化的重要途径。（作者系北京市律师协会信息网络法律专业委员会副主任、中华全国律师协会知识产权专业委员会委员）