发债建房是推高地方金融风险的过程

徐奎松
 
     

　　为保证1000万套保障性住房第三季度末全面开工，解决资金不足问题，在种种压力下，发改委日前出台了《关于利用债券融资支持保障性住房建设有关问题的通知》（以下简称《通知》），试图达到“十二五”期间3600万套保障房的投资预订计划。

　　总体看，该《通知》涵盖着三个主要内容：

　　一是资金“救急”。从承诺的时间上计算，还剩下不到三个月的时间。在财政投资无力、银行贷款有限、也没打算发行政府债券的前提下，靠发行企业债券达到解决资金短缺，可能是唯一市场化融资的“救命稻草”。

　　二是采取发行企业债券建保障房，是市场化形态融资的一个初步尝试，并极有可能被确立为解决保障房资金主要来源的一种“长远打算”。

　　三是发改委创新了一个新的概念，叫“地方政府投融资平台公司发行企业债券”。观察美、英、日、德、法、新加坡等国家的保障房政府融资渠道，均没有这种称谓。当然，外国没有的我们有，并不是说不对。但政府提供融资平台而发行的是企业债券，这种组合形式本身，能不能把企业行为和政府行为厘清是个考验。仔细分析，里面已经被政府注入了多重策略。

　　作为地方政府的投融资平台长期以来既不健全又很混乱，去年银监会会同中央其他部委进行了大规模的清理整治。作为地方政府融资平台上的保障房公司，以前不仅数量少，且政府背景及其浓厚，资金链条往往拴在一块。这一轮是开足马力建保障房，时间紧，任务重，公司数量会成倍，资质比较低的房地产公司估计会源源不断地涌进政府融资平台。按标准衡量，这些企业所发行的企业债券是没有价值的，没人敢买这类企业的债券，让人看不到安全还债的家底。

　　这类发债企业，其信用不是他们自己，而是依靠背后的地方政府。按照正常渠道发债，预计数量有限。那么，一种可能性是地方政府将会与企业捆绑在一起，变通方式发债，不达目的决不罢休。最可能出现的情况就是政府出面让其他大公司联合购买债券，或是通过信托和担保公司一类的金融机构变通购买，面值也可能采取内部融资比率，债券发行的数量大概会超越预订目标。

　　在土地财政分配上，地方政府与中央的分成比例大约为3：7。在房产税还没全面铺开的情况下，通过保障房企业债券融资很容易变成政府的便利通道。名义上是企业发债，实际就是政府发债。我国地方债债权债务关系非常模糊，地方投融资平台的债务表面上是公司债，实际仍是地方债。政府是融资主角，没人能监管。最终将形成一个债务链条。

　　今年连续6次上调了银行准备金率，控制了相当一部分流动性，商业银行直接减少了利润收成。所以，五大国有银行的地方分支机构和其他银行很容易参与其中，发行企业债券。

　　值得警惕的是，尽管楼房预售制度在去年底建设部发文做了规范，但地方政府为了快速融资，可能出现提前向摇号排队的购房者抛售债券的情况，债券直接兑换现金。

　　凡事欲速则不达。从过去30年的经验看，先定目标，后不计成本地来完成任务，结果往往是问题不断。这次企业发债，控制不好，很容易变味。一旦融资总额过大，剩余资金就会变成其他形式的投资乃至投机资本。最终为10.7万亿的地方政府负债不断加码，推高地方金融风险系数。那么，发债建房的过程也就成了推高地方金融风险的过程。