化解地方债务风险 市政债将出

　　一则有关清理地方政府可能违约债务的消息引发业界关注。有消息称，正在积极商讨的化解地方政府债务风险的方案指出，除了银行自身承担部分之外，主要处置方式有三条：一是新设数家公司承接部分债务；二是允许地方政府自主发行市政债；三是银行通过资产证券化的方式出售不良贷款资产。

　　多位专家表示，成立新设公司剥离债务的方式，具备一定的可能性，但应在发展中解决问题；资产证券化方式虽符合市场化改革方向，但由于我国资产证券化起步较晚，只能起到辅助化解的作用；允许地方政府发行市政债则是解决地方政府债务的根本之道，但是还需要系统的改革思路和配套政策的建立，并尽快推动市政债券评级机构和评级模式的发展。

　　地方债务整体无忧

　　中国社科院金融所中国经济评价中心主任刘煜辉认为，尽管地方政府债务规模激增，但当前中国并无发生整体债务风险之虞。当前中央政府的资产负债状况相对稳健，我国政府拥有的城市土地、矿产等自然资源的所有权，其价值至少有50至100万亿元之巨，还有总额高达35万亿元的国有企业资产以及80万亿元的国有金融机构资产，再加上每年占GDP约30%的财政收入，相对于政府总体债务的状况而言，政府资产无论从规模还是质量上看都是较为稳健的。

　　事实上，地方融资平台债务风险的心理影响要大于实际影响。一份机构的测算报告显示，2010年地方政府的本级财政收入以及中央的转移支付之和大概为7.5万亿元，土地转让收入为2.7万亿元，加总约为10.2万亿元。现在的地方融资平台贷款中约60%为无自偿性现金流的债务，以14万亿元的债务规模算，大概为8.4万亿，假设在“十二五”期间全部还本付息，相当于每年偿还债务额1.7万亿元。作为担保物的地方财政收入及土地转让收益完全可以还清所欠债务，地方政府出现集体违约的可能性很小。

　　AMC模式柳暗花明

　　地方融资平台债务带来政府整体性违约的风险基本不存在，但由于各个地方的财力差异悬殊，债务余额也相差巨大，经济欠发达的地区如果不能够借新债还旧债或者中央转移支付力度不够，某些地方政府有可能会出现债务违约。

　　对于可能违约的地方债务风险，中央政府已经开始未雨绸缪。除了银行自身承担部分损失外，“埋单”方式之一就是采取上世纪90年代处理国有银行坏账的方式，成立类似于四大国有资产管理公司（AMC）的新公司，承接银行剥离的不良贷款资产。

　　1999年，国家为处置中、农、工、建四家国有商业银行的不良资产，分别对口成立了东方、长城、华融和信达四家AMC，承接了四大行共计1.4亿元的巨额不良资产。一位长期研究不良资产管理市场的分析人士认为，成立新公司剥离不良资产具备一定的可行性。以AMC模式为例，从商业银行的角度说，四大行剥离了1.4万亿元，但是这几年四大行通过IPO和再融资，合计募集的资金也近3000亿元，如果再加上资产增值以及经营盈利的部分，四大行通过改制上市带来的国有资产增值部分，已经在很大程度上弥补了财政为四大行改革付出的成本。而从AMC的角度来看，除了政策性亏损由国家埋单之外，2004年通过商业化方式进行的不良资产处置，经营收益要远超过政策性不良资产。比如承接建设银行(601939,股吧)资产的信达资产管理公司，当初剥离的资产很多是房地产业的贷款，彼时这些贷款是不良的，但是通过近几年中国房地产市场的蓬勃发展，很多原先烂尾的房地产项目焕发了新的活力，资产大幅升值，信达资产管理公司也由此获得了丰厚的回报。

　　不过该人士表示，由于四大AMC都在积极谋划改制上市，因此由他们继续来大规模地承接四大行新增的地方融资平台不良贷款似乎不太现实，成立新公司的可能性是存在的。

　　但中国人民大学财政与金融学院教授赵锡军认为，如果银行每出现一笔坏账，都由国家财政来埋单，实际是对纳税人的一种利益损害。

　　资产证券化远水难解近渴

　　除了整体剥离之外，信贷资产证券化也是业内呼声较高的银行不良资产处置方式。

　　信贷资产证券化可以提高商业银行的流动性，改善资本结构，化解风险，是国际上普遍的不良资产处置方式，此前我国也进行了信贷资产证券化的试点工作。试点工作于2005年3月正式启动，并已经进行了两批试点。第一批两家机构，即国开行和建行，试点额度为150亿；第二批2007年启动，批准的试点机构数量是6-8家，额度为600亿元。但是由于全球金融危机缘于资产证券化的过度泛滥，银监会于2008年底叫停了信贷资产证券化。

　　有消息称，去年，地方融资平台贷款风险暴露后，即有专家上书银监会，建议放开信贷资产证券化的闸门，但迄今为止尚未见有任何实质性的动作。

　　专家表示，依靠信贷资产证券化的方式化解地方融资平台不良贷款，有些远水难解近渴。我国资产证券化还处于起步阶段，尚有三大方面的不足。首先是相关法律法规有待完善。不良资产转让后，如何追讨资产涉及的一系列债权转让问题有待法律明确。由于平台不良贷款很多本身贷款主体就不明确，债务人大都是强势的地方政府部门下属公司，追讨之难，让不良资产证券化产品很难对投资者构成吸引力。

　　其次，证券化最关键的条件还是资产要具有可预测的相对稳定现金流，否则就难有市场吸引力。然而地方融资平台贷款的项目很多没有稳定的现金流，这就让资产定价变得相当困难。

　　最后，我国还缺乏合格的评级机构。资信评级机构信誉不佳、独立性差，都将导致评级结果难以得到投资者认同，尤其是对于不良资产这种投资风险较大、信息不对称性强的资产，评级机构的资信对于定价和投资者信心至关重要。

　　市政债呼之欲出

　　目前业内呼声最高的地方政府债务解决办法就是发行市政债。日前，央行行长周小川表示，有关部门正积极研究市政债推出事宜。

　　中国经济研究中心主任刘煜辉表示，有效控制地方政府融资风险的方式就是使其阳光化和市场化。“应建立市场化的约束机制，使地方融资平台成为一个有自己公开透明资产负债表的经济主体进入市场去融资。这样市场可以给出能够反映风险补偿的资金价格。让市场力量来约束地方政府所内涵的体制性投资和信贷冲动。”刘煜辉表示。

　　据业内专家的分析，允许地方政府发债必须要经过最少四道“门槛”：一是当地人大要进行严格审议；二是中央政府进行严格的总量控制和审批把关；三是信用评级；四是投资者有买或者不买的选择权。

　　世界银行高级经济学家王梅认为，考虑到各地区的差距，相对于中央政府来讲，省级政府可能更适合负责管理省以下政府的借款行为和保证各项债务管理措施的实施。考虑到目前很多地方融资平台贷款风险集中在市县一级的融资平台，而中国又在稳步推行省直管县财政管理制度改革，因此由省级政府负责发行是明智的。此外，发市政债的另一个关键是让一个有信誉的、独立于政府的信用评估单位，对允许借债的地方政府进行信用评估。这可以通过在有限的省份或直辖市进行试点。

　　财政部财科所所长贾康表示，为了防止地方政府过度发债，我国应该尽快建立地方财政风险预警及控制体系，目前我国地方政府性债务管理还缺乏统一的会计核算办法和信息管理系统，不利于国家的宏观管理。发达国家普遍形成了较为健全的债权市场机制，例如在美国，信用评级制度、信息披露制度和私人债券保险制度构成了市政债券市场的三个重要机制。我国应当借鉴国外的成功经验，建立健全的债务信息报告制度。