每日经济新闻

    张贵峰:制定行政强制法“限权”应高于“授权”

    2011-04-22 02:48
    张贵峰

      全国人大常委会20日再次对行政强制法草案进行审议,这是自2005年以来第四次审议这部法律草案。此前,在“三审”后全国人大曾公开征求意见。据全国人大法工委分析,“从总体情况看,意见有分歧。民众认为草案对行政强制权的规范力度还不够,而行政执法人员则认为应当赋予行政机关必要的行政强制权,草案授权还不够”。

    (4月21日《新京报》)

        如果从1988年国务院启动《行政强制执行条例》起草算起,行政强制法的立法过程迄今已超过20年。而即使从2005年第一次审议算起,每隔两年一次的审议,也让行政强制法饱经了6年中的几度  “起死回生”。这正如媒体报道的,“每次都是在草案可能被终止审议的时候‘重启’审议”。

        行政强制法如此漫长曲折、跌宕起伏的立法过程说明了什么?全国人大法工委透露的上述  “意见分歧”——民众认为“规范(限权)力度还不够”,而行政机关则认为“授权还不够”,无疑正是根本结症所在。这正像北大教授姜明安直言的,“强制法多年难以出台的真正阻力也在于此,行政机关都知道,制定强制法是捆住了行政机关的手脚”。

        行政强制法究竟是应更多  “授权”还是“限权”?从理想角度看,当然应该是在“授权”与“限权”之间达成有机平衡,既充分向行政部门授权、维护公权力有效行使,又充分进行限权、确保公民私权利不受伤害。但在现实生活中,这种过于理想的平衡,显然很难达到。在笔者看来,在目前我国行政机关滥用权力、乱作为(比如最近曝光的“执法为利”)时有发生的背景下,行政强制法的制定,“限权”应该高于“授权”。这是“保障公民权利,限制政府权力”的最根本法治原则的必然要求。

        在法治的语境下,公民权利与政府权力的关系,永远只能是权利高于权力——权利主导派生权力、权力服务服从于权利。因此,当二者难以兼顾的情况下,只能是“限权”优于“授权”。具体来说,一方面必须严格规范  “行政强制”的设定,尽量少设、且只能由国家法律设定;另一方面又必须努力限制“行政强制”的使用、严格遵循“最小伤害原则”,必须确保行政强制实施的适当性、必要性,并将其对公民的损害降低到最小范围。

        应该说,此次四审草案,在严格“限权”、规范“授权”方面,有不少亮点。如明确  “法律中未设定行政强制措施的,行政法规、地方性法规不得设立行政强制措施”,“五种情形下行政机关应当及时作出解除查封、扣押的决定”。但同时也应看到,现在草案仍存在  “授权”过度、“限权”不足的问题,如虽然强调了行政强制设定的法定原则,但又规定“法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的,行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项以外的行政强制措施”,这显然是将行政强制授权范围扩大到行政法规范畴、赋予了行政部门自定强制的权力。

        要解决这些问题,需要在今后的审议中,让各方力量在“阳光”下充分博弈。只有经过充分博弈形成的法律才更合理,执行起来才更顺畅。

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