解剖城市病：不全怪城市化 管理落后是病根

　　本月23日，《广州中心城区缓解交通拥堵方案（征求意见稿）》正式公布，广州市交委一口气推出了交通治堵30招。

　　北京市的治堵方案刚“拉开帷幕”，广州治堵方案就迫不及待“台下候场”，还没“进入彩排环节”的还有不少大中城市。深圳市交通部门“放出风声”：深圳汽车密度跃居全国第一，治堵迫在眉睫。

　　城市的拥堵不堪只是城市病的一个侧面。治堵方案出台后，北京又出台了一系列调控人口指标的方案，对流动人口加紧了管理。

　　看来，中国的城市化道路面临种种难题，城市病进入集中爆发期。我们不禁反思，在经济快速发展的同时，我们的城市化应该选择什么样的道路？如何避免与防范城市化中的社会风险？

　　不因城市病否定城市化

　　NBD：根据社科院发布的2010年《城市蓝皮书》，截至2009年中国的城镇化率为46.6%，十年间提高了10.4%，不论是年净增量还是城镇人口总量，都已长期处于世界第一。您怎么评价这种速度？

　　周天勇：按照世界银行和联合国发布的报告，一个国家的经济发展水平与其城市化水平高度正相关。按照这个理论，中国的城市化率应该越高越好。

　　改革开放以来，我国经济增长的一个强劲动力是人口和劳动力不断从农村向城市转移。但是，城市化道路怎么走，在实践中我们累积了严重的问题。实际上，城市病等问题的产生，是因为城市管理没有跟上，它是城市化过程中带来的代价，我们不能因为出现负面影响就限制城市化。

　　有一种说法是“农民工进城是一种人为的城市化，因为生活水平并没达到这个程度”。我想说的是，人往城里走，谁也拦不住，人口是自然流动的。难道要先实现城市化再进城？我国的问题是城市化滞后而不是超前，与工业化超前不相适应。我国人均GDP都4000多美元了，但很多人在城里是没有住房的。

　　说到土地，其实农村用地比较多。30年来，村庄扩大战略占了两亿亩地，城市才用掉了5000万亩，但向城市转移了4亿多人口。很多人认为是城市扩大把地用掉了，实际上是农村用地很分散，一个院子就能占将近半亩地，但在城里，三四户人家才占半亩地。这种城市病不是城市化造成的。

　　杨重光：确实存在问题。让我感到遗憾的是，北京在城市化进程中的认识晚了一点，事实上北京的“十五”规划已经提到控制人口，但一直没有实施，如果能在那时候动手，时间上比较合适。

　　城市的发展关键是人和资源。我一直认为，北京的人口需要合理规划，不能无序发展，任其膨胀。人需要有空间，城市对人口的容纳有限度，而北京之前没有控制住。

　　另一方面，很多地区的城市化发展规划 “自上而下”，征收了农民土地，但中小城市吸纳农民的吸引力不够，大城市的接纳能力又不足。应该说，城市化没有错，但我们不能盲目追求高城市化率和发展速度。我国城市化得到普遍推进，但不能忽视各地在推进过程中的地区差异。

　　我注意到，最近重庆新提出了很多提法，但相对来说是历史上的传统提法，概念上没有创新，而浙江、广东等地的提法相对新一些，措施也很新。

　　最后我要说，春运的运力紧张和大城市地铁的拥挤，不能全怪交通运输部门。运能的设计不能完全按照最高峰流量进行设置，这会在非高峰时间造成极大浪费，还是应该从更高层次对城市化发展进行通盘规划。

　　城市化重速度更应重质量

　　NBD：目前我国经济增长80%的贡献来源于城镇，应该说在由计划经济转向市场经济的进程中，确实有部分农村社会转变成了城市社会，但为数较少，导致大量人口在大中型城市集中。中国城市化应该注意什么呢？

　　杨重光：北京就业条件优越性明显，但另一方面交通拥挤、环境恶化，特别是水资源越来越紧张。我观察到，北京在这方面越来越像纽约，尽管有行政手段配合，但实际上还是多选择运用经济手段控制人口。

　　首先，北京的地价房价非常高，这本身就是一种控制的经济手段，引导人口向房价低的城市流动，促使城市之间资源平衡。其次，因为水资源短缺，北京水价也明显高于其他城市，消费品价格也高于其他城市，北京的生活成本更高，也是一种合理引导。

　　应该说，城市化的质量比速度更重要。我们的城市化有误区，往往把城市化理解成大城市化。城市化是农民进入城市，就地融入城市生活，不是要求农民工大量进城才是城市化。城市化内涵包括城市的发展、城镇的发展、中等城市的发展，这才是城市化的初衷。如果城市人口增加了，城市化水平提高了，但城市的经济效益减退了，居民生活的质量仍不高，就只是表面的城市化。

　　周天勇：是的。城市化的缓慢也是导致生态环境恶化的重要原因。例如英国、德国的人口密度比我们大，工业也比中国发达得多，但他们的生态环境依然不错。

　　公平才能实现真正城市化

　　NBD：城市应该如何理性制定发展方向和发展目标？

　　周天勇：历史上我国曾采取城乡分割的办法限制了人口流动。在改革开放后的30年里，最初的10年对农村人口向城市转移仍然实行的是限制政策；中间10年，政府开始认识到农民向城市转移的重要性，但还是犹豫的；后10年，政府才想开这个事，清理了农民进城的种种限制，但仍不彻底。

　　比如，人口的户籍始终没有放开，临时居住证制度没法保证进入城市的农民工享受到城市教育、卫生、社保、低保等公共服务。

　　需要强调的是，人口流动是缩小城乡之间、地区之间发展差距，特别是缩小居民之间收入差距的重要途径，阻碍人口流动的结果，是使城乡、地区、居民之间的发展和收入差距越来越大。

　　中国未来城市化道路应该在保证进城人口“进得来”后，还要“留得下”。在城市工作和居住达到法定时间的人口，能享受同一城市均等的公共服务，不得有身份的制度性歧视。政府要在城镇中保证进入城市的农村人口在农村的资产有较完善的退出机制，让农村转移入城市的人口拥有体面的家庭、能够团聚的安居住房。

　　杨重光：有一个关键问题是，二三级城市的优越性没有得到很好的发挥。首先应该有一个总体的投资战略，把投资从大城市转向大城市周围和中小城市，改变中小城市产业发展、技术设施、就业岗位设置落后的问题。

　　另外，现在对中小企业发展的支持力度也不够。应认识到，中小企业和中小城市发展有关。中小企业发展不好，劳动力就转移到了大城市。

　　再者，地区发展不均衡。东快西慢，西部地区劳动力向沿海地区移动，甚至东部地区的农村就业情况都比西部好得多。

　　什么是市民，什么是农民？无论户籍是什么，如果能将农村的医保社保整体提高到城市水平，那么农村户口就不必进入城市户籍。差别在于两者社保程度不同，界限清楚，鸿沟明显。只有把这个鸿沟填掉，公共福利平等化了，大部分问题就解决了。

　　结束语：城市首先是人的聚合体，城市也是全体市民的城市，城市当服务于市民的幸福。我们追求城市化的高速度，也希望让人民生活得更幸福。

　　对话嘉宾

　　杨重光 中国社科院研究员、

　　中国城市经济学会副会长

　　周天勇 中央党校校委研究室

　　副主任