马光远：别让“无偿收回”成土地财政新增长点

马光远（经济学家）

        针对近期多幅上海地块出让须知中提及  “土地期满后的处理方法”引发的关注，上海市规划和国土资源局17日在名为《关于预申请须知所载出让合同信息中“土地期满后的处理方法”相关内容说明的通知》的回应中说：“《国有建设用地使用权出让预申请须知》第三条第（二）款第9项‘土地期满后的处理方法’，是针对《上海市国有建设用地使用权出让合同》中第二十八条的内容，明确该宗土地出让期限届满，土地使用者申请续期未获批准的，该宗地上的建筑物、构筑物及其附属设施的处理方式。”

        概括起来，这个回应的内容有三点：一是住宅用地期满自动续期，这和《物权法》的规定是一致的；二是其他建设用地期满，受让人要申请续期，在正常情况下，出让人应该同意续期；三是土地出让期限届满，土地使用者申请续期，因社会公共利益需要未获批准的，土地使用者应当交回国有土地使用证，并依照规定办理国有建设用地使用权注销登记，国有建设用地使用权由出让人无偿收回。

        上海市官方能够在第一时间回应民众对于土地期满后的处置方式的焦虑，从另一个层面说明，土地期满后的处置问题，的确是一个攸关社会稳定大局的问题。由于笔者没有搜索到上文所述的《国有建设用地使用权出让预申请须知》全文，所以不能判断之前所说的上海市某些地块使用权期满后无偿收回的方式，是针对住宅还是其他建设用地。

        就住宅用地而言，尽管  《物权法》已经明确“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期”。但由于当初立法时争议很大，是期满后无偿续期，还是有偿续期，依然牵扯民众的神经，并在一次次的立法争议中让民众饱尝制度性的焦虑。比如，在2009年3月，坊间就流传着一份名为《土地管理法  （修订草案征求意见稿）》的文件，这份征求意见稿最受人关注的依然是住宅70年大限后如何处理。而早在这份征求意见稿之前，《土地管理法》的修订稿曾经将之明确为“无偿自动续期”，但征求意见稿却将之抄袭《物权法》的模糊规定，成了到期后“按照国家有关规定自动续期”。

        所以，当媒体报道上海市在土地使用权期满后，由出让人“无偿收回”的规定，让民众感觉到显然罔顾《物权法》关于此问题的基本规定，也罔顾《土地管理法》修改的事实，直接倒退回1990年国务院颁布的《国有土地使用权出让和转让暂行条例》的规定。在这个条例里，首次规定了“居住用地最高年限为70年”，而且还规定“土地使用权期满，土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证，并依照规定办理注销登记》”，因此引发了民众的恐慌。

        而对于其他建设用地，按照《物权法》的规定，非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。该土地上的房屋及其他不动产的归属，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，依照法律、行政法规的规定办理。但“其他法律法规”如何处理，则是一个很不明确的规定。就法律权属而言，无论是住宅，还是商业地产，都是私人的神圣产权，都需要法律明确保护，来不得一点含糊。按照上海市的规定，非住宅用地要在期满后申请续期，如果因为公共利益的需要，则续期不会被批准，而会无偿收回。我们知道，在时下公共利益的界定非常模糊的情况下，如果轻易地假公共利益之名，“无偿收回”非住宅建设用地，又将成为被各地仿效的通用办法。

        笔者特别担心各地将会以“公共利益”作为新的突破点，将建设用地期满后“无偿收回”看成地方财政又一个新增长点。这种担忧完全符合某些地方政府的思维和行为的模式，而且，随着10年后，第一批土地使用期限即将到来，这已经成为一个不得不在制度上做出合理安排的问题。

        因此，无论是住宅用地，还是非住宅用地，其引发的未来产权的不确定性和焦虑，已经由一个法律事件完全演化成一个影响中国社会未来的重大公共事件。考虑到各地的土地资源越来越枯竭，地方政府为了维护土地财政，势必挖掘新的潜力，上海市这种做法已经透视出地方政府在这个问题上的“试探性举措”，必须引起我们的警惕。

        笔者认为，对于住宅用地70年期限的问题，必须遵照《物权法》关于“自动”续期的原则和精神。在这个问题上，想无偿收回，让民众的房子漂在空中，或者高价续期再卖一次地皮，都是民众无法接受的；而对于非住宅建设用地，也应尽快明确法律上的处理办法。笔者建议《土地管理法》修订时，应该对此加以明确，并尽可能缩小公共利益的范畴，避免“无偿收回”被地方政府无限扩大。



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