烟草局控烟遭质疑 专家呼吁烟草税“价税联动”

每日经济新闻记者  何珺

话题缘起

　　1月9日是中国签署  《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》）5周年之日。按照5年前的承诺，这也是我国在室内公共场所和室内工作场所实现100%禁烟的最后期限。如今看来，我们失约了。

        在1月10日举行的新闻发布会上，卫生部新闻发言人邓海华坦承：“以往的经验表明，一部‘国际法’在我国要进行推广和实施，必须有强有力的  ‘国内法’作为基础。”而这一部期待中的‘国内法’，至今遥遥无期。

        本期，《每日经济新闻》（以下简称NBD）邀请到两位专家，重点从用经济手段控烟的角度来阐述，为何控烟势在必行，为何烟草业将成为夕阳产业。

“烟草局管控烟”是根源

        NBD：《公约》在中国生效5年，但您最新发布的报告对于中国履约的执行情况只给出了37.4分的平均分（满分为100分），原因何在？

        杨功焕：减少烟草需求和供给是《公约》的核心目标，但从《公约》谈判开始，即2000年后，我国卷烟产量逐年增加。2009年，我国的卷烟产量为22901.5亿支，销量达到22887.5亿支，与2000年相比，增长了近40%，这值得相关部门深思。

        具体来说，有很多方面都与《公约》的要求相距甚远。比如，目前我国还没有国家级室内公共场所和室内工作场所禁止吸烟的法律法规；烟草的广告、促销、赞助比比皆是，广告法迟迟没有修订；卷烟包装也没有按要求起到明显警示大众烟草危害的目的等。

        NBD：我国控烟面临哪些难处？

        杨功焕：首先，国家烟草专卖局和烟草总公司合二为一，作为中国履约部际协调领导小组的主要成员单位，利用政府公权力继续促进烟草的生产和销售，这是导致控烟效果不佳的主要原因。

        另一方面，目前控烟经费和人力方面的缺口都很大。2009年，在国家层面相当于全职从事控烟工作的人员数量只有27人。国家财政每年投入控烟工作的经费大约为2000万元，虽比《公约》生效前有所增加，但依然和需求不相匹配。很多时候，我们控烟都有赖于国际社会的支持。

种烟收益远不及种粮

        NBD：控烟会影响烟农利益吗？

        蒋中一：烟农的积极性则主要取决于种烟的成本收益率和互竞作物（如粮食作物）的比较收益。调查显示，在不考虑补贴的情况下，大多数省区的烤烟成本收益率均为负值，烤烟生产与粮食生产的成本收益率差距较大。以山东省为例，2007年种烟的成本收益率为-2.24%，而种小麦的成本收益率高达30.90%。

        算上生产补贴，烤烟的成本收益率大幅提高，因为我国烤烟补贴力度高于粮食补贴。但在山东，补贴后的种烟成本收益率依然远低于种小麦。

烟草业贡献已低于成本

        NBD：长远来看，烟草业是否有可持续性？

        蒋中一：在烤烟的生产成本中，雇工成本约占9%，加上农户劳动力折价计入成本，将占到50%以上。

        随着工业化发展和劳动力价格上涨，农村劳动力一定会投向收益更高的行业。作为劳动投入密集型的产业，烤烟生产将直接受到劳动力转出的冲击。

        而且，烤烟生产不仅面临着较高的投入，还具有较大的自然风险，全国烤烟生产面积多年来一直在平缓减少。

        杨功焕：不少人认为，烟草业对税收作了很大贡献，但调查显示，从1999年起，我国烟草业所做的社会经济贡献（含就业贡献）开始低于其所导致的总社会成本。比如2005年，烟草业上交的利税总额为2400亿元，但吸烟造成的直接和间接成本高达2526亿元。到了2010年，这一趋势愈发明显。

        我的建议是，在现有的专卖体制下，对产业规模、投资、产量指标等进行严格控制，鼓励烟草行业转产和多元化经营；采用非价格政策、补贴和转产政策、贸易政策等多种政策工具及组合，组织和资助烟民转向替代性作物种植，或进入第二、三产业，或进入城镇就业。

建议撤烟叶税、提烟草税

        NBD：由种烟的负效益性决定，烟农维持生产需要依赖于烟草企业的大力投入，对于控制烤烟生产，有什么好的建议吗？

        蒋中一：在农村税费改革后，烟叶税作为地方税种被保留，以价内税方式计征，而烟叶税对主产区县、乡两级的财政收入中的分量很重，并和烟草建设投入和当地政府的支持密切相关。

        比如2008年，湖南桂阳县的烟叶税收入占财政收入的25.25%，每亩烟田建设投入超过500元，县政府和各乡政府都设有烟办，由县长兼任主任。相反，曾是我国烤烟三大产区之一的山东青州市由于近年来转向工业化发展，对烟田建设几乎没有投入，2008年烟叶税收入几乎为零。

        因此，我建议取消烟叶税，由上级财政对主产区的税收损失给予补贴，并切断县、乡政府和烟草公司的利益纽带。

        NBD：采用经济手段抑制烟草消费被公认为是最有力的方式之一，具体有哪些措施可以执行？

        杨功焕：目前，我国烟草消费税为36%~56%，而国际上烟草的税率在70%左右。我建议逐步提高烟草消费税率，建立“价税联动”机制。

结束语：

        “十一五”期间的“控烟”已暂告失败，“十二五”的步子则刚刚迈开。虽然在近日召开的全国卫生工作会议上，国家卫生部仍未将“控烟”两字直接写入“十二五”卫生发展的总体目标，但我们也看到，北京等地方政府已明确提出“十二五”的控烟计划。作为全球最大的烟草生产国和消费国，中国控烟的成功就是世界控烟的成功。

对话嘉宾

杨功焕  中国疾病预防控制中心副主任

蒋中一  农业部农研中心研究员



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