合理分配财权 方能抑地方“GDP冲动”

每日经济新闻记者  徐奎松

话题缘起

        在6日召开的全国能源工作会议上，国家发改委主任张平指出，“十二五”期间，能源供应总量难以支撑大部分省份经济总量发展的需求，各省份应合理制定发展指标。他透露，目前只有北京等五六个省份将“十二五”经济增速指标定为8%~9%，其余大部分省份的经济增速指标都定在10%以上，有些省份甚至目标翻番。

        按照“十二五”规划建议，转变发展方式是今后5年经济结构调整的重心。如果地方为增加财政收入和提高政绩而一味地追求10%以上GDP增速，显然会影响到中央对经济发展方式的调整。而且，中央确定的实施主体功能区战略也将遭受地方的阻力。

        如何化解地方的投资冲动？如何分配中央与地方财权和事权？今天我们特邀了国务院发展研究中心产业部部长冯飞、发改委国土开发与地区经济研究所所长助理高国力对以上问题进行解析。

主体功能区建设遇阻力？

        NBD：国家在“十一五”规划中提出：“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构”。在去年12月份的中央经济工作会议上，中央已经明确提出2011年要“积极推进主体功能区建设”，现在相当一部分省份将“十二五”GDP增速定在10%以上，这对推进主体功能区建设战略有影响吗？

        冯飞：我认为，主体功能区按照四类划分，过于机械。主体功能区在“十一五”时期就提出来并进入实际操作，思路很好，但操作起来可能很难。具体看，主体功能区的划分是以一个县为单位，但县与县之间的差距很大，中西部地区一个县的版图很惊人，而东部的有些县城却很小。这就给主体功能区的规划提出了一个问题，用什么样的区别政策才能更好地发挥每个主体功能区的潜力？现在具体的细则政策中央还没有进一步解释，只有试点。

        高国力：肯定有阻力。主体功能区现在与过去在提法上已经发生变化。“十一五”规划的提法是“推进主体功能区”，“十二五”规划建议中的提法是“实施主体功能区战略”。这说明中央已经意识到可能面临地方上的一些抵触，也意味着下一步中央会根据各个地方的财力大小和实际情况，出台差别化的扶持政策，根据阻力大小，寻找更有效的点作为政策调控的基础。比如说，对限制和禁止的地区就要出台一些补偿和转移支付的政策，力度可以大也可以小，速度可快也可以慢，但方向是一定的。因为限制和禁止开发并不代表限制和禁止他们发展，只是限制和禁止他们开发对环境造成破坏和污染的项目。为什么限制？因为他们承担了全国的资源保护任务，而中西部地区又不可能像东部地区那样上马批量的工业项目，所以没有钱。财政拨付就是让中西部地区满足基本的公共服务，包括就业、教育、社保和卫生等领域。这是个长期推进的一个过程，世界上很多国家就是这么走过来的。

地方为何偏爱GDP高增速？

        NBD：国家发改委主任张平指出，目前只有北京等五六个省份将“十二五”经济增速指标定为8%~9%，其余大部分省份的经济增速指标都定在10%以上，有些省份甚至目标翻番。地方政府为什么喜欢追求GDP高增长？

        冯飞：主要原因是中央与地方财权与事权的体制性问题没有捋顺。但是，我们应该反过来看，中央三令五申要求地方转变发展方式，降低追求经济高速增长，降低盲目投资，而地方为什么并没有很好地执行？从地方的“十二五”规划看，追求高速度高目标热情不减，特别是从今年以及未来的经济发展方向看，发展民生是重要的一个环节，那么，地方就需要相当的财力才能配合完成中央的既定目标。对于地方来说，只有增加投入、提高增长速度，才能增加财政收入，才能完成民生系列的保护任务。

        这些年，出现了地方财政支付下移的情况，可持续性风险已经显现。所以，靠片面地追求GDP和高增长，包括产业化雷同问题，必然会给经济发展的可持续性带来很大压力。比如说，如果地方政府力抓消费，就会增加税收、增加财政收入，而我们的地方政府现在主要依靠办企业、办工厂、搞投资来实现地方财政收入。

        第二个原因是对地方的考核机制问题。现在形成了经济增长速度快的地方，官员容易升迁的气候，这种现象不扭转的话，地方官员就会长期追求增长速度。所以，要转变经济发展方式，就需要出台一整套政绩考核的办法，应该把能不能转变经济发展方式作为政绩考核的目标，看你这个地区经济发展方式是好还是坏？与全国其他区域差距有多大？把地方政府官员的行为统一到中央的决策上来，形成科学的考核体系，而不是GDP。关键是要避免这种考核出现数字化公式乱象。典型的是我们在“十一五”期间提出的节能减排目标，到2010年底许多地方政府在给中央的“喜报”中，就出现了数字化式的节能减排指标问题，而某些地方采用的非常规限电手段，让社会付出了很大的代价。所以，在有一套科学考核政绩的同时，还应该出台一套科学的数字统计指标。

        高国力：中央已经意识到财政体制和干部政绩考核体制的问题，也提出要加快改革进程。我认为，完成这两项改革可能需要比较长的时间，然后才能完成各种体制的配套改革，才能遏止住地方盲目追求高增长、高投资的冲动。

约束地方考验宏调技巧

        NBD：中央与地方如何形成良性互动机制？

        高国力：在发展的问题上，中央的想法首先是要保发展、保持一定的经济增长速度，这样才能保证就业和财政收入，这是中国经济发展到目前的程度所提出的总体要求。但是，由于上述的配套体制缺陷，地方为了谋发展求得更多的财政收入，官员能有更多政绩以获得提拔，就出现了地方的发展速度远远超出了中央对地方的期望值。从这些问题上看，肯定会抵消中央宏观调控的意义和效果。

        现在，有很多措施中央不是想不到，而是不敢下手太快、太猛。一旦过快过猛就会给地方带来一些消极的影响，反过来，也就对中央的宏观调控增加压力，甚至于对全国的城镇化建设、全国的就业问题、小康生活标准问题以及区域经济发展等问题都会带来负面影响。所以，中央与地方的关系，应该保持把握在协作与约束的合力均衡状态是最务实的做法。对于中央来说，既要调动地方的积极性，保持加快定量的发展态势，又要限制发展得过快过猛，限制在一定范围之内，这就需要宏观调控的技巧。

        冯飞：对地方除了要采取一定的约束，更重要的是要让地方明白，如果不转变发展方式，经济就不可持续，企业就没有潜在的发展空间、没有活力，民生就没有保障。所以，必须启动动力机制。要启动动力机制，最大的改革问题就是能源价格改革。对能源市场的改革和调整，价格是引导投资、消费和资源配置的核心，如果价格扭曲，必定会带来产业结构的扭曲。所以，在“十二五”时期，政府要完成对能源价格的改革，而对能源价格的改革中心是对电价的改革。8年前，国务院提出电力系统改革方案时，就提出来了电价改革的方向：上网电价和销售电价由市场供求关系决定，输配电价由政府管制。

        我认为，这种改革思路对经济发展方式转变意义是重大的，但遗憾的是至今没有很好地执行。现在，基础领域的价格始终属于政府管制价格，而且管制得很死，这就导致了我们的经济结构走进刚性的劣质结构领域。所以，电价改革是推进能源价格改革的突破口。

对不同区域差别化管理

        NBD：我国各地区的资源禀赋差别很大，发展基础也有所不同，对于不同地方的发展，中央如何实施差别化管理？

        高国力：今年是地方政府换届年，又是“十二五”开局年，从最近提交的地方“十二五”规划方案看，保持地方经济高增长速度是大部分地方政府的设定目标，扩大基础设施建设，形成高频率投资是基本确定了的事情。“两高”成为一种惯性规律，预计将继续伴随着整个“十二五”时期。我预计，估计到“十二五”中期，中央宏观调控可能会出现一个回调，地方经济也会进入一个平滑的增长期，那个时候地方政府对“两高”的追求就会缓慢下来。这种规律在  “九五”“十五”和“十一五”时期都出现过。所以，有了好几个  “五年规划”的经验，在“十二五”开局，中央与地方应该加强互动，把握住地方经济的实际运行状态，出台一些更有针对性的政策，以限制住未来两年地方“两高”的急剧膨胀。否则，在发展方式没有转变之前，“两高”将给资源和环境带来很大的压力。

        对不同区域差别化的管理，主体功能经济区的规划就是其中之一，当然还需要进一步细化措施，应该设计差异化的适合不同地区发展的政策以及区域管理模式。差异化的政策包括财政政策、投资政策、金融信贷政策、产业政策和区域扶持政策等，比如，对保护资源环境责任较重的中西部地区，应该加大财政转移支付，财政投资也应该投向资源开发和利用、环境保护，而不是投向基础设施建设领域；对于东部地区就不需要过多地财政投入，即使投入也应该投向战略性新兴产业。

对话嘉宾

冯飞  国务院发展研究中心产业部部长

高国力  发改委国土开发与地区经济研究所所长助理



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