冯海宁：土地一级开发交给市场 暴力拆迁更方便？

冯海宁

        所谓土地一级开发，是指按照城市规划、城市功能定位和经济发展要求，由政府或其授权委托的企业，对一定区域范围内的城市国有土地、乡村集体土地进行统一的征地、拆迁、安置、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，让“生地”变成“熟地”，再对“熟地”进行有偿出让或转让的过程。目前土地一级开发部分被政府土地储备部门垄断或变相垄断。

        政府土地储备部门垄断或插手土地一级开发，不仅存在腐败空间，而且还存在“无钱无力”等问题。政府退出土地一级开发后，显然有利于压缩腐败空间，通过招标机制让土地一级开发市场运作更加公开透明；而且，有利于控制和降低土地一级开发成本，提高开发效率，让土地开发真正迈向市场化。这都是政府退出土地一级开发的种种好处。

        不过，政府退出土地一级开发是一把“双刃剑”，不利的一面也很明显，比如说，从拆迁角度看，就不利于拆迁户权益保障。尽管在过去一系列暴力拆迁事件中，既有地方政府主导的拆迁，也有开发商主导的拆迁，但总的来说，开发商所主导的拆迁事件，手段更为恶劣，行为更为暴力。

        在土地一级开发中，政府主导土地拆迁，至少能在表面上保证公共利益最大化。比如，承担起保护某些重要产业、救助低收入人群和住房困难人群的社会责任，而且拆迁手段不会像开发商那样恶劣，暴力对待拆迁户会有所顾忌，毕竟政府是包括拆迁户在内的人民的政府，要维护自己形象。而开发商主导拆迁，可能会顾及不了公共利益和拆迁户权益。

        在现实中，有关开发商暴力拆迁的案例，比政府暴力拆迁案例多几倍。开发商有放毒蛇逼人搬迁的，还有的采用砸锁、淋毒水、放炸药等手段逼迁的，轻则让拆迁户惊恐不安，重则造成伤亡，甚至引发群体性事件，例如，贵州去年就发生一起开发商暴力拆迁引发民众堵路的群体性事件。

        为了遏制暴力拆迁切实维护拆迁户权益，今年1月份公布的《国有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》规定，县级以上地方人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。显然，新拆迁条例拟规定土地的征收、拆迁主体为政府，而非开发商。可惜，这一条例至今不见出台。

        如果新拆迁条例最终把政府确定为拆迁主体，无疑，国土部的“政府不得直接插手土地拆迁”规定就显得十分尴尬。在我看来，为了不让土地一级开发市场化改革与新拆迁条例起冲突，在土地一级开发中，安置与补偿两个环节最好不要交给开发商，而是由政府来完成，因为维护拆迁户权益与社会和谐稳定本就是政府的责任。

        我以为，土地一级开发市场化是大趋势，但市场化并不意味着政府彻底甩手不干，该政府干的活如安置、补偿，绝对不能交给开发商去干，因为以追求利润为目的的开发商，很有可能为了压低拆迁成本、提高拆迁效率而使用暴力手段。地上及地下市政基础设施和社会公共配套设施建设等工作，则可以交给开发商去干。

        无疑，政府部门每一项新规在出台之前，在考虑到诸多好处的同时，也要看到规定不利的一面，尤其是不能违背民意，不能和即将出台的新法规撞车。我并不反对土地一级开发市场化、公平透明化，但我不认同伤害公民权益的市场化改革。因此，“政府不得直接插手土地拆迁”这一规定应该改一改。



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