每经记者 王文嫣 发自浙江舟山
面朝大海，春暖花开。就在年初给我国渤海、黄海等海域带来30多年来最大灾害的海冰逐渐消融之际，3月1日起，《中华人民共和国海岛保护法》正式实施，这也意味着一度曾被叫停的无居民海岛开发随之“解冻”。
我国拥有数万个小岛，其中有相当一部分为无居民海岛。就自然条件而言，成为某个无居民海岛的“岛主”似乎并不难。随着海南国际旅游岛近期被广泛关注，有关海岛经济再成焦点。不过，业内人士却认为，法律的“绿灯”并不一定意味着对开发和利用无居民海岛是一种鼓励。
基于此，《每日经济新闻》记者近日赶赴浙江，希望透过对中国第一海岛大省的调查，管中窥豹，去发现海岛开发的“一斑”。
海岛开发重新开闸
曾一度被叫停的海岛开发终于迎来新的机会。3月1日，随着《海岛保护法》的实施，无居民岛将有条件地被允许实行有偿使用。
实际上，早在2003年7月，国家海洋局等多个部门就联合发布了《无居民海岛保护与利用管理规定》，首次明确提出“允许个人或机构开发利用无人岛，租用期最长为50年”。一时间，有关“岛主”的话题迅速升温。
但近日《每日经济新闻》记者前往浙江省宁波市和全国唯一以群岛设市的舟山市调查时却发现，即便此地拥有上千个无居民海岛，要成为“一岛之主”也绝非易事。据宁波市及舟山市海洋部门相关负责人告诉记者，近年来，两地关于无居民海岛的利用多用于农业、航标、航道围垦工程，只有个别的无居民海岛用于旅游休闲，但也因审批手续繁琐、经营成本高而效益不佳。
今年初，中国政府网公布的国家旅游局2010年旅游工作思路和重点工作安排资料透露，今年我国旅游工作重点之一是培育旅游消费热点，其中一组计划与旅游岛密切相关——“在推进海南国际旅游岛建设同时，推动主要沿海城市滨海旅游发展和提升，支持山东长岛、上海崇明岛、浙江舟山群岛、福建湄洲岛、广东横琴岛、广西涠洲岛等岛屿旅游业发展。”
根据《海岛保护法》相关规定，无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使所有权。据此，已经开发利用的无居民海岛将需要重新补办手续。业内人士分析，《海岛保护法》施行后，国家对无居民海岛经济开发活动审批权限将进一步收紧。即便获得开发权，“岛主”也还要缴纳一笔无居民海岛使用金。
投资无人岛门槛越来越高
据记者了解，舟山群岛中有居民岛仅有140个，无居民海岛多达1160余个，经过发证认可的有220个。但在此地，要成为“黄药师第二”的可能性很低。“私家岛屿、‘岛主’基本是浪漫的想象。”舟山市海洋与渔业局海洋综合管理处副处长倪定康表示，在舟山大量无居民海岛中，印象中仅有一个“情人岛”接近私家海岛的定义，是当地几位老板合伙租用的，他们在岛上修建了简单建筑，平时一般只向亲朋好友开放。但现在该岛已与主岛相连接，似乎也称不上私家孤岛了。
倪定康告诉记者，“岛主”的称谓有炒作之嫌，本质上其实就是投资者租用海岛的土地开发了相关的项目。由于有些孤岛只有一个开发项目，那么投资者就勉强当了回“岛主”。
2007年至今，舟山市获得开发审批的无居民海岛一共只有10个，而且全都用于船舶工业。
倪定康表示，申请开发无人岛至少需要1~2年时间，需要经历10多道项目论证和审批程序，这部分花费至少是1000万元。《海岛保护法》施行后，申请开发无人岛就更难了，除了少部分直接向浙江省政府申请，大部分都要直接向国家海洋局申请。随着审批权的收紧，申请成功的几率也将大大下降。
而即便申请成功，开发无居民海岛除了建设岛上项目，还需要额外进行码头、道路等基础设施建设。投资金额和时间成本都很大。而且《海岛保护法》规定，海洋部门今后还将向投资者收取海岛使用金，这也造成成本将进一步增加。
无人岛多不适合开发旅游
在宁波市象山县，有一座名为旦门山岛的无居民海岛，总面积1.5万亩。岛上开辟了一个狩猎场，放养了上万只人工饲养的野猪、野鸭、野鸡、雉鸡、角鹿、野鹦鹉等，供游客打猎。这是宁波市较早进行旅游开发的无居民海岛。所谓的“岛主”是象山当地的一家野生动物养殖公司的老板。据知情人士透露，由于旦门山岛远离象山县城，基本靠乘坐快艇抵达，交通成本相对较高。如果天气状况不佳，游客只能望岛兴叹。分析人士认为，如果制约因素较多且盈利能力有限，那么要以赚钱来考量的话，这样的“岛主”当起来是不划算的。
宁波市海洋与渔业局海域管理处副处长朱志海在接受《每日经济新闻》采访时表示，宁波市500平方米以上的海岛有500多个，约占全国总数的8%。大部分岛礁离陆地较近，一般在离岸1公里以内。而有居民海岛是宁波市当前海岛开发利用的重点。
据宁波市海洋部门调查，宁波市100多个被不同程度开发利用的无居民海岛，主要为农业农村、航标灯塔、航道围垦工程、港口和临港工业，海岛旅游开发只占了很小一部分，包括旦门山岛在内主要有3个海岛。旦门山岛虽说是无居民海岛，但有4个村都拥有该岛的林权所有权，为此光进行确权就存在不小的难度。由此可见，所谓的“岛主”其实也很难做全岛之主，跟公众一般认知存在不小的差距。因此，目前宁波市海洋部门正在调查和整理无居民岛的权利情况和实际使用情况，为国家制定《海岛保护法》的配套法规提供依据。
海洋资源保护加大审核难度
倪定康和朱志海均向记者表达了这样一个观点：《海岛保护法》体现了对海洋资源的保护，但对无居民海岛的经济开发其实起了 “泼冷水”的作用，原因在于法律将驱逐那些无序的、破坏海洋生态环境的项目。
宁波市的陆地面积相对较大，舟山市则完全是一个向大海要空间的地区。“其实舟山对无居民海岛的依赖很大。”倪定康向记者演示了舟山市岱山县附近无居民海礁的海事地图，周围分布着大量的水道，水深均在10米至20米之间。“根据万吨轮吃水深度，最起码需要10米水深的航道。随意连接几个无居民海岛，就能充分利用周围的航道。与最近的有居民岛之间则可以设立港口，这部分的水域也能够被充分利用起来。因此船舶工业是舟山市近年来利用无居民海岛开发唯一的行业。”
“船舶工业尤其是船舶修理对周围水域会造成一定的污染。而国家出台的法律对申请开发者的要求越来越严格。”令倪定康担忧的是，相关的保护政策或许将降低今后舟山市相关的无居民海岛开发申请通过审核的概率，或者即使获得通过，最后审批的结果也与申请者的愿望相差较大。
无居民岛确权仍伤脑筋
《海岛保护法》明确了无居民海岛归海洋部门管理。事实上，有些无居民岛上曾有居民。在上世纪80年代“小岛迁、大岛建”的号召下，部分小岛居民响应号召迁入了大岛，但部分居民发现大岛的生活成本高，又迁回了小岛。朱志海和倪定康均表示，根据现有的法规，无居民海岛在产权和使用权方面存在确权困难的问题。一般岛上的土地资源属于村民集体所有财产，相关土地的使用权归国土部门管理。
另外林业部门还向宁波市和舟山市的相关村民委员会颁发了一些无居民海岛的林权证。据宁波市海洋部门调查，林业部门已经向宁波市130多个无居民海岛颁发了林权证。舟山市两区两县无居民海岛中，获得山林证和土地证的分别有1.5万亩和358.84亩，对舟山这个寸土寸金的海岛市来说，这是一个相当大的数目。
由此看来，有些海岛虽说是无居民岛，但事实上却存在不少主人，而且相关的权利也是经政府部门认可的。如果海洋部门贸然将无居民海岛的使用权交给投资者，必然会引发产权纠纷。现在海洋部门一直在调查相关的产权情况，并向上级部门反映，以求在《海岛保护法》配套法规中，能够理清产权归属问题。
琼浙海岛开发将有很大不同
近期，另一个海洋大省海南省高调宣布：将对无居民海岛进行大规模开发，并侧重海洋旅游。海南也是一个以海岛为基本特征的岛屿省份，辽阔的海域中各类岛屿星罗棋布。
海南省海洋与渔业厅厅长赵中社表示，从海岛保护与利用的总体情况来看，海南省的海岛开发仍处于初级阶段，除了有居民海岛和少数无居民海岛以外，大多数无居民海岛还没有开发利用。海南未来的目标是建设国际旅游岛，因此，海域、海岸带和海岛将是国际旅游岛建设的核心内容，一批海洋旅游基础设施建设、港口、跨海路桥、海上旅游、休闲娱乐、海上运动等用海项目将相继上马。不仅是自然海岛，在海南就连效仿迪拜棕榈岛的人工岛“凤凰岛”人气也随之暴涨，岛上还出现了一度高达13万元/平方米的商品房开发项目。
不过，朱志海和倪定康都认为，浙江与海南的情况不同，浙江侧重对水道的利用，而海南的海水清澈，综合地理条件适合度假。“如果在浙江的海域造人工岛，周围的海水立刻就会变浑浊。这样的情况在海南就不会发生。”他们认为，浙江省今后的目标侧重于海岛资源保护，而非海岛经济开发。
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投入3000万艺术家圆“岛主”梦
“作为一种财富的象征，私人所有的岛屿，甚至会取代游艇在今日的地位。”这是《财富》杂志在1930年创刊时所作出的预测。
艺术家朱仁民，被称为“中国第一位岛主”。据媒体报道，他在1992年花9万元的价格，获得了一处荒岛40年的使用权，并把小岛取名为“莲花岛”。随后十几年的时间里，在对小岛投入了至少3000万元资金之后，他的“岛主”梦才算初步实现。
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