刘煜辉 ：需高度关注融资平台的“宏观风险”

刘煜辉  （社科院金融所中国经济评价中心主任）

        为应对金融危机，2008年底，中国政府宣布了4万亿的经济刺激计划，随后，地方政府积极推出了在未来几年投资逾30万亿的多项计划。这些远非空想的白日梦。一段时间内，中央政府允许甚至鼓励地方政府从银行大肆借贷以支持基础设施项目。尽管中国法律禁止银行直接贷款给政府机构，但是地方政府建立了大约8000家投资公司，银行向这些实体的放贷归入“企业贷款”。

        目前已无法准确地算出地方政府投资机构筹集的资金数额。据全国人大财经委副主任委员尹中卿1月份接受采访时披露，2009年地方政府的投融资平台借贷5万亿。

        中央政府对于平台贷款的风险显然已经高度警觉，银行监管部门已经下令放缓向地方投资工具发放贷款，城投债等其他市场融资工具已经实质性叫停。尽管在中国推进城市化的进程中，地方政府通过这样的平台进行融资有其内在必然性，但地方政府融资平台无节制膨胀本质上是一个体制问题，需要高度关注其产生的宏观风险。

融资膨胀是政府职能问题

        地方政府融资膨胀的原因，本质上是个政府职能问题，是个政府激励问题，不宜过分强调所谓地方的财权、事权不对等，造成了地方政府财政困难而不得不另谋财路，如平台贷款、土地财政等。

        从宏观视角看，每年地方政府花的钱够多的了。2008年地方预算内收入4.92万亿，2009年可能高达到5.5万亿，预算外收入2008年是5600亿，2009年应该在6000亿以上，此外，每年转移支付的规模都在6000亿以上，再加上土地出让金在2009年高达创纪录的1.6万亿，以及地方国企贡献的几千亿利润，2009年地方政府能够获取的收入高达8~9万亿，这相当于国民收入的1/4，一个经济体1/4以上的钱都给政府花，还不够吗？

        但是，正常的民生保障还是严重不足。只能有一点，政府所承担的公共职能以外的事务太多了。这样的政府本质上还是一个经济建设型政府，而非现代社会的公共职能型政府。如果这个没转变过来，政府拿再多的钱也是不够花。

        现在的政府激励依然是GDP、是税收，中央派下来的事权（特别是民生相关的事权）肯定会放在经济建设之后来考虑，所有的资源肯定是先满足激励导向的方向，政府也是理性人。举个例子，保障房是4万亿刺激计划中唯一没有按期完成的项目，完成计划不足30%，是地方政府钱不够吗？光平台贷款去年就增加了3.8万亿，是没有激励。

        如果政府激励机制没有大的变化，即便是中央更多地承担一些事权，也是枉然，这不是问题的症结。

债务膨胀导致宏观风险

        现在大家大多从微观偿付上来看地方融资平台的风险。当然从微观机制看，现在大多数平台贷款未来的偿付，很大程度要依靠项目完成后配套的土地价格上升和房地产开发成功，但是因为中国的房地产尚未经历过一个完整的周期，未来的波动必定会对信贷的偿付带来影响。当然在现行体制下，平台信贷都是隐含政府兜底的，本级财政失去偿付能力，上一级政府一定会兜底。银行也坚信这一点，所以敢于给地方政府的融资平台大规模投放信贷。银行是很聪明的，深谙我们这个经济体制的奥妙。

        其实，我认为大家所讲的微观偿付风险，可能不是平台贷款的大问题，由于政府债务膨胀所导致的宏观风险，才是问题的关键所在。

        我所受的经济学训练都是这样告诉我的，政府举债扩张的最终负担还是摊在老百姓头上，因为未来税费将要增加，企业创业和经营困难；投资意愿下降，就业就有问题；然后收入就有问题，整个经济的投资和消费的结构会进一步的扭曲。当然，反转过来也会摧毁微观偿付的基础，收入增长缓慢，地价和房价的持续上涨就会有问题。

        所以我们可以看到，宏观和微观最终将会在逻辑上统一。因为地价和房价要长期的可持续上升，必须有赖于政府从经济中有效退出来，转变职能，回归服务者的本位，从而激发经济主体的活力，让他们自己来创造财富。这样基于家庭收入和财富增长的地价和房价才能持久。而基于政府财政和信贷扩张推动房价和地价上涨，迟早会与收入购买力的增长脱节而成为泡沫。

阳光化和市场化控制风险

        有效控制地方政府融资风险的方式，是阳光化和市场化。

        这样地方政府不是凭权利去拿钱或是凭权利去换钱，而是作为一个阳光的主体（有自己公开透明的资产负债表的经济主体）进入市场去融资，用周小川行长的话说这叫“开前门”。这便有个风险大小的问题，有个资金价格的问题。简单说，就是拿钱的代价要能够充分体现对长期风险的补偿。要让市场力量来约束地方政府所内涵的体制性投资和信贷的冲动。

        中国正处于城市化和工业化加速阶段，未来五到十年期间，各地区基础设施建设投资规模浩大，地方政府融资需求的确十分巨大，迫切需要一个市场化约束方式。

        在解决财政分权下的体制性矛盾、规范中央与地方之间关系的基础上，借鉴发达国家“市政债券”、“产业投资基金”等地方政府的融资经验，建立规范化和市场化的地方政府融资渠道，应该及早提上议事日程。



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